对我国农村基层政权建设的研究，是中华人民共和国史研究的重要课题之一。从研究现状看，学术界对于新中国成立初期基层政权的研究比较薄弱，从历史演变的角度系统地研究农村基层政权更是少见。在新中国成立60周年到来之际，梳理建国初期我国农村基层政权建设的历史进程，总结其基本经验，是非常有意义的事情。
一、在新解放区以废除保甲制为中心的接管建政（1949～1950年）
中国共产党在土地革命战争时期、抗日战争时期和解放战争时期都有过丰富的乡村政权建设的经验，并贯彻了人民民主的建政原则。1948年12月20日，中共中央发出《关于县、村人民代表会议的指示》，要求土改后的一切重要工作都必须经过人民代表会议讨论通过。此后解放区开展了群众性建政活动，普遍建立了区村（乡）政权，为新解放区农村基层政权的建立奠定了坚实的基础。
1949年春季，随着解放战争形势的迅猛发展，人民解放军胜利渡过长江向江南挺进。在此背景下，中国共产党在乡村政权工作方面的重点遂转变为新解放区政权的接管与和平过渡。《中国人民政治协商会议共同纲领》规定:凡人民解放军初解放的地方，应一律实施军事管制，由中央人民政府或前线军政机关委任人员组织军事管制委员会和地方人民政府，领导人民建立革命秩序。［1］因此，在初解放的地区，军管会是统一领导军政的最高权力机关，负责对旧政权接管和改造工作。
（一）接管旧政权，为乡级新政权的建立奠定坚实基础
一般情况下，在新解放区，首先成立县临时政权机构——县人民民主政府办事处，由上级人民政府或前线军政机关委任人员担任主要领导，着手接管县乡政权的档案文件和钱粮财务，整编地方武装，维持社会秩序。县人民政府正式成立后，则成立县辖的区人民政府，负责接管和接收所辖旧乡镇公所。
在接管内容上，除了对机构和人员进行接管，还要对旧政权的财政和产业进行接管。在接管方法上，一是采取内、外结合的方法，不仅依靠旧有组织，还重新调配、组织其他力量进行接管;二是走群众路线，发动群众配合接管。在接管干部的来源上，首先充分发挥南下干部的作用，以他们为骨干;其次挑选坚持地下斗争的党员作为脱产干部;还有一些是原国民党政权机关中留用的旧职员。不过，这几条途径远远满足不了乡镇对干部的需求。对乡镇来说，主要还是需要培养熟悉本地情况、有一定组织能力的当地干部。政权接管后，为维持县、区、乡的社会治安和正常的社会秩序，各级人民政府的武装组织纷纷成立起来，如县大队、区中队和各乡、保的人民防匪自卫队。区队、乡保自卫队都是以贫雇农为骨干，他们为新政权的建立和巩固起到了重要的保卫作用。
（二）废除保甲制，初步建立乡镇政权
在新解放区，保甲制是逐步废除的。县区人民政府往往是在暂时留用伪保甲人员的同时，着手提拔和训练农民积极分子和革命知识分子，委任他们为乡长和村长，建立新的乡村政权。而在群众已经发动起来的地区，县区人民政府则通过建立农民协会、召开农民代表会、选举乡政府等步骤，建立新的乡镇政权。其基本过程大致如下:
首先，通过征粮支前运动，培养农民骨干，瓦解原有的保甲势力。为配合解放军南下，新解放区大多在各乡成立了领导征粮的支前委员会，负责农村粮食的征购。这一任务的落实需要依靠熟悉当地情况的人员协助，因此，原有的保甲组织在一定程度上得到了保留。但支前委员会在征粮中更注意发动乡、保中的贫雇农积极分子。随着形势的发展，支前委员会逐步打破了原有的保甲编制，开始以乡为单位征粮;同时，根据各乡征粮情况和政权力量的强弱程度进行干部的调配。通过征粮支前运动，农民特别是贫雇农中的骨干、积极分子成为乡村社会中的一股新兴力量，逐渐走上农村社会改革的舞台并发挥着重要的作用。
其次，通过发动农民开展剿匪反霸等运动，启发群众的觉悟。新解放区农民觉悟的提高需要一个过程，因此县政府一般要求区乡干部深入农村进行宣传，使农民懂得新政府是为人民服务的机关，是坚决保障人民利益的。在此基础上，发动以贫雇农为主体的群众，开展清匪反霸、减租减息运动。农村中的劣绅、恶霸、旧政权的顽劣势力、国民党特务、反动会道门和反动党团骨干等敌人都受到了坚决打击和镇压。在这个过程中，农民协会和民兵组织逐步建立起来，为摧毁地主阶级的乡保政权、建立人民的乡村政府奠定了基础。
再次，召开群众大会，揭露旧保甲制度的反动性，发动群众控诉犯有罪行的旧保甲人员。会上，一般先经过群众对旧保甲人员的控诉，揭发其罪恶事实，令其登记全部敌伪组织、物资和武器。对旧保甲人员按各人不同情况分别处理。其中，伤人性命的犯罪分子及特务分子又不悔过自新者，逮捕法办;犯有严重贪污勒索罪行，使人妻离子散、家破人亡的旧保甲人员，在搜集确实证据后，交人民法庭判处;对作恶不多、贪污不大的旧保甲人员撤销其工作，并给以戴罪立功的机会;对旧保甲人员（特别是甲长）中比较正派、无贪污勒索行为者继续留用，在工作中加强改造。最后，在农民协会组织的基础上，进行划乡和建立乡政权的工作，彻底废除保甲制。一般而言，将区公所改为区人民政府（有的地区在县政府下直接设乡镇政府）。乡人民政府为基层政权单位。乡的划分，主要依据便于生产、便于联系群众的原则，适当照顾地形和交通条件，一般是以2～4保划为一乡。［3］在乡以下设立村（就是过去的甲），一般以过去的1～2个甲合并划为1个村。［4］在群众发动比较好的乡，在乡农民协会会员大会或农民代表会议上民主选举乡政府委员会，成立乡人民政府。经过上述几个方面的工作，无论是在政府基层组织机构的设立上，抑或在行政区划的重新调整上，还是在农村秩序的维持上，保甲制都没有存在的基础和载体了，取而代之的是乡人民政府和乡村农民协会组织。
二、以土改为中心的群众建政（1950～1953年）
1949年10月新中国建立以前，全国大约有1.19亿农业人口的地区实行了土地改革，这些地区被称为老解放区。到1949年冬天，新解放的一些地区，主要是华北一些城市的近郊和若干地区，加上河南省的一半地区，总共有0.26亿农业人口的地区又完成了土地改革。［5］其余新解放区土地改革的启动是在1950年6月。实际上，整个土改的过程也是建政的过程。因为，土地改革要消灭地主阶级，这就挖去了农村封建统治的根基，开启了奠定人民民主制度基础的过程。
首先，土地改革也是一场深刻的社会变革。土地改革依据中国共产党关于“依靠贫农、雇农，团结中农，有步骤、有分别地消灭封建土地剥削制度”的总方针，充分发动广大农民打倒地主，分得土地。这一举措改变了农村社会原来的权势结构和阶级力量对比，进而改变了农民对身份地位的认知和评价。封建地主作为一个阶级被消灭了，农民在经济上对地主的依附关系被废除了。农民实现了从未有过的身份自由和人格平等，社会地位、经济地位和政治地位都明显上升。这一巨大的社会变革为民主制度的建设奠定了基础，成为新中国农村社会向现代化迈进的重要契机。
其次，土地改革唤醒了农民的民主意识和政治参与意识。土地改革一般都经历了发动群众、划分阶级、没收分配土地、复查总结等阶段，农民的积极性被充分调动起来。1950年7月中央人民政府通过的《农民协会组织通则》，规定全乡农民直接选举出乡农民代表大会的代表，通过乡农民代表大会和由其选举出的农民协会委员会行使农民协会的权力，进行土地改革。［6］这些规定实施后，切切实实地培养了农民的民主观念和政治热情。农民在农民协会中体验了当家做主的滋味，参政意识和要求不断增强。在土改中，许多优秀的农民积极分子加入了中国共产党，农村基层政权也通过土改运动得到了纯洁和健全。
最后，土地改革促进了农村基层行政区划的调整。全国解放之后，基层政权单位有两种形式:在华北、东北和内蒙古自治区等老解放区是行政村，其他省份是乡。行政村是在抗日战争和解放战争中形成的，一般规模较小，平均每村1500人左右。华东、中南、西南各省在解放初期仍保留着国民党统治时期的大乡制。这种大乡制管辖范围广，不利于开展各项工作。针对上述情况，这一时期对乡政权进行了调整，主要是将新解放区的大乡划小，以便于进行土地改革和各项社会改革。同时，将华北、东北等地区的行政村逐步改为乡。
土地改革实现了国家政权和中国共产党组织的基层化，使得长期把持农村政治的地主豪绅势力、宗族势力让位给中国共产党领导的国家基层政权和农民组织，使政府的权威和组织动员能力空前提高，松散的、传统的农村社会被有效地组织起来，这也为后来大规模的社会动员和资源整合奠定了基础。
三、以普选为中心内容的民主建政（1953～1954年）
农村经过土地改革和其他各项改革，乡级政权组织一般都得到了整顿与健全，逐步具备了实行选举乡级人民政府的条件。正如时任中央人民政府内务部长的谢觉哉所说:“人民民主制度必须深入到区乡，生起结实的根来，才能使整个社会建设有力的前进。”［7］那么，农村的民主建政工作是怎样开展的呢?
（一）规范乡级政权建设，由乡人民代表会议选举乡政府
土地改革完成后，中央要求各地通过扩大代表名额的方法，逐步将乡农民代表大会或乡农民代表会议普遍过渡为乡人民代表会议，代行人民代表大会职权，选举乡长、副乡长和乡人民政府委员，组成乡人民政府委员会。1950年12月政务院通过了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，规范了土地改革后乡级政权的建设。
地方人民政府在未经选举前，是由上级人民政府委派的。一开始，人民代表会议仅仅是政府联系群众、动员人民完成政府布置的工作任务的一种组织或工作方式。通过召开乡人民代表会议，人民的政治觉悟、爱国热情和生产积极性都大为提高，代表能够把群众的意见反映到政府来，也能把政府的政策传达到群众中去。在这种情况下，乡人民代表会议逐步代行人民代表大会的职权，选举乡政府。新中国成立后，最初的乡级人民政府就是这样产生的。到1953年，全国有28万多个乡（村）的人民代表会议代行人民代表大会的职权，选举了乡（村）人民政府委员会。［8］人民群众已经初步具备了民主选举的经验，为召开地方各级人民代表大会及全国人民代表大会准备了充分的条件。（二）以普选为中心，加强乡级政权的民主建设
1953年1月，中央人民政府委员会通过《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，决定于当年召开由人民用普选方法产生的乡、县、省（市）各级人民代表大会，然后在此基础上召开全国人民代表大会。1953年4月，中央颁布了《中央选举委员会关于基层选举工作的指示》，乡镇基层单位的选举成为1953年全部选举工作的重点。
农村基层的选举工作经过人口调查和选民登记、确定和审查候选人、召开选民大会选举代表、召开人民代表大会等阶段。广大选民十分重视自己的民主权利，积极参加了选举。在乡镇普选运动中，充分地发扬了民主，选民们检查了基层政权的工作和干部的工作作风，使所有干部受到了一次深刻的民主教育，对于改进工作、改善作风起了积极的监督和推动作用。
根据中央选举委员会的统计，到1954年6月，除少数暂不进行基层选举的地区外，全国进行基层选举的单位共为214798个，进行基层选举地区的人口共为571434511人，参加投票的选民占登记选民总数的85.88%，共选出5669144名基层人民代表大会的代表。［9］全国农村基层选举的胜利完成，不仅大大推动了我国农村民主建政工作的发展，而且为县以上各级人民代表大会的召开，特别是为第一届全国人民代表大会的召开奠定了基础。
（三）召开一届人大，规范与完善乡镇政权设置
如果说从1949年新中国成立到1954年第一届全国人民代表大会召开前，农村基层政权建
设经历了从无到有并逐步发展的过程，那么从1954年全国人大一届一次会议开始，新中国农村基层政权建设就进入了规范化、法制化的阶段。这次会议上所制定的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》（以下简称《组织法》），为农村基层政权的进一步规范和完善指明了方向。
《宪法》规定乡、民族乡和镇是最基层的行政单位:全国分为省、自治区、直辖市;省、自治区分为自治州、县、自治县、市;县、自治县分为乡、民族乡、镇，这就使我国农村基层政权建在乡镇有了宪法依据。《宪法》明确了乡、民族乡和镇人民代表大会建设的基本原则:乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举，受其监督，每届任期两年。［10］《组织法》明确规定了农村人民委员会的建设原则:由乡、民族乡、镇的人民代表大会选举本级人民委员会组成人员。每3个月举行1次。乡、民族乡、镇的人民委员会每届任期2年;组成人员的名额为3～13人;可以设立民政、治安、生产合作、财粮、文化教育、调解等工作委员会。
第一届全国人民代表大会对于新中国农村基层政权建设最重要的意义是:它以宪法的形式将乡、民族乡和镇正式确定为新中国的农村基层政权单位，为成功实现国家政权的现代化奠定了坚实的法治基础，也为新中国的现代化建设打下了坚实的政治基础。
