《宪法》第九条是有关自然资源法律问题的宪法性规范,主要内容包括自然资源的权属、利用和保护三个方面。它是自然资源国家所有权和集体所有权的二元结构制度的根源。本文通过对《宪法》第九条的文本分析,剖析自然资源的性质,界定它的范围,厘清宪法规范上的所有权和民法规范上的所有权存在的差异,从而发现当前自然资源法律制度设计的不足并提出修正的建议,保障全体国民在自然资源上所享有的不可剥夺的福利。
《宪法》第九条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”这条看似明晰的条文,实际上带来了我国自然资源法律制度中的诸多难题。从根源上厘清概念、界定范围,修正《宪法》第九条,有利于自然资源有效的进入市场流转,自由的交易和流通,将实现自然资源的价值,最大化的发挥自然资源的效用,增进国民福利。
一、自然资源的界定
厘清在一般意义上的自然资源和作为法律概念的自然资源,才能清晰的界定自然资源所有权的客体。
(一)一般意义上的自然资源
自然资源是人类社会的自然基础,是其在原始状态下就有价值的自然生成物。如果获取这种物质,只是借助于简单的收集或者纯化,而不是生产,不管它以何种形态出现,它都应当被认定为自然资源。自然资源的范畴会随着人类社会和科学技术的发展而不断变化。
(二)作为法律概念的自然资源
借助于人类的劳动,自然资源进入到人类社会,它的内涵和外延已经悄然的发生了根本性的转变。进入法律关系调整的自然资源,是民法学上的物。因此,作为法律概念的自然资源乃是抽象于一般意义上的自然资源。人类无法保存和人类根本无法控制的自然资源不是法律概念上的自然资源。上文提到的阳光和空气,并不是自然资源所有权的客体。矿藏、水流、海域等是自然资源的客体。这些客体进入到人类社会的自然资源,作为物流通在人与人之间。
二、自然资源所有权的法律性质
界定明晰的自然资源概念,仍然有利于我们准确的界定自然资源所有权的客体。但它无法解答对自然资源的日常使用是否构成对自然资源所有权的侵犯这一问题。其背后,是否隐藏着国家所有权(或者集体所有权)与个人所有权的区别?区别在哪?何以产生?会带来怎样的结果?下文将着重对这些问题进行探讨。
(一)自然资源所有权客体的特殊性
1.自然资源作为“物”与民法上“物”的比较
作为法律概念的自然资源,属于民法“物”的概念范畴,但是这一共性并没有抹杀它自身所具有的特点,它有它的特殊之处。自然资源作为“物”的特殊性具有多方面的含义。其一,客体大多具有共生性。这是自然资源的整体性特点,土地、森林、矿藏等各种自然资源通常是共生于相对特定的地域中。民法上的物独立性的特征却是明显的。其二,自然资源的价值与效率来源于交易与流通,和民法上的物不一样的是,自由流通的范围并不当然的扩大到自然资源。“其他也还有关于能够进行交换的财物的范围问题。在这一点上,即使引进‘市场经济’,但只要坚持‘社会主义’,就会存在只能在一定的范围内成为交换对象的东西。”①
2.客体的特殊性对自然资源归属的影响
仅从上文其一的比较而言,难以推导出当前自然资源公有的现状。有一种观点认为,一旦自然资源作为物进入市民社会自由流通,作为民法物权客体的物,被看重的是其经济利益,市场主体将采取掠夺性开采浪费性使用,给生态和环境带来不可逆转的后果。甚至认为这是民法侧重于对私益保护而无法兼顾物之生态属性保护的必然结果。这种观点认识到了目前自然资源分配制度下存在的种种不良的局面,但是却将真实的结果归结在不加判断的原因之上。当初宪法的立法者更多的是基于所有权是所有制的法律表现的认识,把自然资源的所有权当然的、不假思索的确认为自然资源的公有权。这种做法更多的不是出于自然资源的生态保护和环境的考虑,其根源或许应该追溯到资本主义和社会主义的区别之上。
(二)对我国自然资源私有的假设
自然资源所有权主体的二元结构决定了我国的自然资源不可能进入自由的进入市场,从而使资源无法实现应有的价值,而且自然资源管理中存在严重的公权力寻租行为,及资源开发利用的浪费破坏和污染行为。出现的这些重重的问题和困难,使得我们需要全新的考察自然资源私有可能带来的作用。
如克里斯特曼所言“国家在资源分配方面所其的指导作用与其在保护某种特殊的财产权结构方面所起的作用的关系,肯定比财产个人专横统治观所预设的关系更为密切。”②但是,“没有任何事物像所有权一样,如此普遍的激发想象力而又触动人的情怀;也没有任何事物像所有权一样,让一个人对世界外在之物得为主张与行使独自且专断的支配并完全排除其他个人的权利。”③自然资源的私人所有,资源将作为商品进入市场,通过市场规律的作用,资源流转将会加速,从而实现资源的最佳配置。一切似乎在完美的模型里得以实现。我们也许能够解决自然资源国有化带来的弊端。所有权绝对的展现,在自然资源上的私有化将会得到完美的体现,这无疑会让人产生无可避免的忧虑。
(三)公共性对自然资源国家所有权的影响
社会公共利益的要求是设立自然资源国家所有权的真正根源。关于现代法上“公共性”的讨论,尤其是国家的公共性和市民的公共性之间的冲突,日本的小林植树先生在其论文《现代公共性的考察》中称市民的公共利益才是真正的“公共性”。他列举了三点作为“公共性”的暂定性规定:第一,共同社会成员有共同的必要利益;第二,原则上共同消费、利用的可能性向全体成员开放;第三,以这些为前提,主要从核算等理由出发,由公的主体进行操作、管理。对此,星野英一先生评论道,“可以看出,第一、第二是对被作为民法学上的‘公益法人’中的‘公益’的分析,第三是对日本‘公益国家垄断主义’做法的指谪。”
有一种观点认为:“公物法即包括公法亦适用私法,除公物之设定、废止、适用目的之确定及依公物特征不能适用民法规定者外,有关公物之一般法律关系,仍受民法之支配。”本文认同这样的观点。在自然资源的设定所有权归属、范围的划定、保护的方式和手段这些问题上,受到公法的制约和限制。除此之外自然资源的流转、交易等问题,已经脱离了公法的限制,受到私法上的保护。这一问题的解决对于良好的构建自然资源法律制度是至关重要的。
三、自然资源上的国民福利
自然资源国家所有权最终的目的是为了全体国民的利益最大化,是为了增进国民的福利。在我国,“所有者缺位”一直是国家所有权得不到有效行驶和保护的症结所在。
(一)主体缺位的恶果
“所有者缺位”致使国家所有权在实际运行中的责、权、利三者相互脱节,权利主体、利益主体和责任主体不明确。自然资源国家所有权的行使,在相关制度之后的情况下,加剧了其主体地位的虚位性。根据我国现行法律的规定,在自然资源国家所有的情况下,其所有权行使的主体是国务院。实践中,自然资源国家所有权实际上是由各级政府或者政府的各个部门行使。这样,国家所有的自然资源的所有权由单一的主体国家或全民在实际操作中变为由国务院行使,并进一步嬗变为多个部门和地方主体行使。由于地方利益和部门利益的存在,在主体和利益统一的自然资源国家所有权主体之下,出现了主体不同、有着不同利益的多个行使主体。上述代理人的行为在实践中往往会严重背离自然资源所有权主体的利益目标。于是,国家所有的自然资源所有权在行使中,其所有权主体实际上被虚化,权利主体利益被地方化或部门化。不但造成了自然资源的浪费,也造成了国民福利的流失。
(二)自然资源价值的评估和福利的分配
1.自然资源价值的评估
自然资源法律制度的价值在于由国家之力将矿产资源的效用在经济生活中得到最大发挥,在社会生活中达到公平分配。实现自然资源价值的关键就是要使更多的主体能够在公平、公正、公开的环境中对自然资源的价值进行评估和出价。在实践中存在着评估即决定价值的不良倾向,是应有价值实现的最大障碍。自然资源资源的评估的特殊性在于,针对很多自然资源,现有的勘查技术不能够全部精确的得出资源的数量、品种、品质、以及地质分布情况,所以对勘查报告的价值评估也是不精确的,甚至是不准确的。实践中经常发生不同的评估机构做出的价值评估差别较大的情况,这说明评估机构所依据的评估标准、评估方法等还需要统一。在自然资源的出让过程中,只有能做到足够多的竞买者能够在公开、公平、公正的环境下真实出价,最终的成交价才是其应有价值。所以价值饱和原则的实现有赖于良性的自然资源交易环境的建立。
2.自然资源价值的实现
基于当前自然资源所有权的二元结构制度,在自然资源价值实现的手段本文提出了下面这种观点:通过自然资源国家所有权设立用益物权获得出让金和针对自然资源集体所有权的转让进行征税。而且要进一步的区分初始产权和交易产权。这种价值实现手段的二元划分尽管是不得已而为之的办法,但至少能够在不同所有制基础下较为有效的实现自然资源的价值。
3.福利分配的方式
对自然资源的出让金所得和征税所得是国民福利的来源。即使是集体所有制下的自然资源,仍然包含着一个主权国家内全体国民的福利,集体所有权和国家所有权负载的福利分配的程度主要由税率来调节。
不同的人对资源的依赖关系是不同的,所以在对资源利益的分配上不同的人群可以有适当差别。毫无疑问,资源所在地的所有权人对资源应该享有相对来说较大的利益。但是,在一个主权国家内资源的利益不能由资源地人独享,否则那些资源匮乏的地区将永远享受不到资源利益。自然资源上的公共性并不因为集体所有权的设立而被忽视。集体在国民和集体成员之间所处的特殊的位置,对自然资源的享有,不能对其他非集体成员的本国国民的不平等。这种不平等的程度也许要靠一种更为精密的税费制度来调控。
(三)国民福利的救济
无救济则无权利。某些法律制度的缺陷,形成了自然资源主体的实际缺位,导致资源集中在小部分人的手中,以致大量资源被浪费、破坏甚至掠夺。这些情形无疑是对国民福利的极大的侵犯。更有甚者的是,国家公权对自然资源的分配,假若侵犯了国民福利的获得,那么,在庞大的国家面前,以怎样的一种制度保证市民对国家诉权的实现是自然资源救济制度的核心关键。在很多情况下,权属主体的纠纷、权属主体与职能主体的纠纷纠缠在一起,难以确定诉讼关系的确切性质。自然资源本身的特殊性,资源利用活动的特殊性决定了资源诉讼与一般的行政诉讼、民事诉讼有着一定的差异。“自然资源的重要性我国资源状况的严重问题和资源诉讼的特殊性联系起来,使得把我国的资源诉讼给以专门化,就成为一个值得思考的问题。”
作者：赖冬水 来源：法制与社会 2010年14期
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