论文摘要 采用bt方式建设，国家的法律层面现还没有相关规定，只有建设部和发改委等行政部门的一些规章。各地政府也根据具体情况对bt建设模式制订地方法规加以规范约束。bt建设模式的法律法规还处在探索总结阶段，政府作为bt建设项目的归属主体，为达到项目按约完工的目的，必须对可能发生的风险予以预测并严加防范。
论文关键词 bt模式 风险 防范
bt模式，是政府投资项目目前采用的建设模式之一。bt模式其操作方式有以下三种：一是完全bt方式。要求投资人具有较强的投融资能力，对投资人无特殊资质要求。投资人采取成立项目公司的方式，负责项目的建设管理，履行政府职能，不直接参与项目施工。项目的施工、设计勘察以及监理、材料采购等由项目公司通过招标确定。二是工程总承包方式。投资人必须是同时具备投融资能力和相应的工程资质的总承包企业或承包联合体，工程施工直接由投资人承担，一般不组建项目公司，投资人按照bt项目合同约定对项目的设计勘察、材料采购、施工、竣工验收等实行全过程承包。三是bt施工承包方式。当项目规模较大，项目政府将项目拆分成若干标段，直接和若干个投资人签署bt项目合同，投资人必须是同时具备投融资能力和相应的工程资质的建筑施工企业，工程施工直接由投资人承担，项目政府负责工程全过程管理。
不管采用哪种方式，政府或其授权单位即bt甲方系bt项目的发起人，负责与投资人签订bt合同并支付回购款，给投资人提供不同的优惠条件和政策，对项目运行进行监管，是项目业主，是项目的权属归属主体。政府作为项目归属主体，为达到项目按约完工的目的，必须对bt项目可能存在的风险予以预测，要进行有效的风险评估，拟定相应的风险防控对策，建全风险防控机制，切实保障项目的安全有序实施。本文就bt模式下，政府如何防范风险提出相关建议。
一、在选择投资人时必须采取招标形式
根据《政府采购法》第二条的规定，项目政府选择bt投融资建设单位进行项目工程的投融资建设，属于《政府采购法》适用范围。《政府采购法》第四条规定，政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。《招标投标法》第三条规定，全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目，必须进行招标。如因种种原因不经招标程序直接以协议方式选择投融资建设单位，违反《政府采购法》及《招标投标法》强制性规定，从而导致合同无效。因此，作为项目归属方的政府应当注意，在bt模式下，政府在选择投融资建设单位必须采取招标形式。
二、应对投资人bt项目工程招标程序及结果予以严格监管
投资人作为投资建设方，如不具备工程的施工资质，需要开展施工单位和材料设备供应商的招标工作。从政府方的角度来说，对投资人的项目工程招标程序及结果应拥有监督的权利，应当在bt项目合同中对该权利予以详细的确定。比如：为保证工程质量而对施工总承包单位资质的特殊要求等，必须在投资人bt项目工程招标文件中予以确定。因此，在bt项目合同中应约定投资人事先需将bt项目工程招标文件报政府方同意后方可实施，政府方收到招标文件后的一定期间内，必须对投资人提交的招标文件予以审查并提出具体的意见，否则视为同意项目公司提交的招标文件的内容，对政府方提出的具体的意见，符合bt项目合同对项目的特殊要求内容的，项目公司必须修改。在此必须注意，政府方对项目有特殊的要求的，这些特殊的要求必须在bt项目合同中予以明确约定。对招标结果，也应当约定，由项目公司报政府方备案，但同时应约定，政府方事先的批准和备案行为，并不免除项目公司对招标过程及结果承担全部责任。
三、应限制投资人或投资人设立的项目公司在项目资产上设立担保
由于bt项目一般履约周期长，投资资金巨大，因此，为确保bt合同的正常履行，投融资建设单位融资时，可能会以项目资产作为担保财产。项目资产范围比较宽泛，既包括了一些实体工程，也有一些配套的附属设施等。如以项目资产作为担保财产融资，可能会出现如下情形，即政府方按时足额偿还回购价款，但是投资人或项目公司违反了融资贷款合同的约定拖欠银行的贷款，在此种情况下银行为维护己方权利会实现担保权，政府方回购的资产就是不完全的项目资产了。因此，应限制投资人或项目公司以项目资产作为融资担保。但必须指出的是，为了能够顺利完成工程项目并减轻政府方的投资成本，可以设定以项目资产作为担保的相关条款，如约定以项目资产作为担保获取的银行贷款，作为政府方的回购款提早向投资人支付，为保证投资人的利益，项目资产为贷款担保后的余额应当作为政府方支付回购款的担保物。
四、应对投资人设立的项目公司股权转让及影响bt项目合同履行的股东决策予以严禁
投资人设立的项目公司股权转让后，实际导致了通过招投标或竞争性谈判所确定的投资人已经发生了改变，有损于政府方的信赖利益，也带来了合同继续履行的新风险。因此，在项目完成移交且保修期届满之前，投资人的股权应当被限制转让。另外，股东行使项目公司决策权也应当予以限制，如果在bt项目合同中不做限制，按照法律规定，项目公司股东行使公司决策权，外人不能干预，那么，可能损害项目公司履行bt合同能力的决策就有可能出现，比如减资、债权转让、债务担保等，因此，政府方必须对项目公司股东的决策作出限制。
五、应对bt项目资产是否存在权利保留的情形予以审查
bt项目资产对外采购合同中，约定卖方保留所有权，投资人或投资人设立的项目公司采购设备，这个设备安装在bt项目工程上作为永久物，然而在采购的时候（特别在涉外采购中国外的供货商通常会有这样的要求），采购合同约定卖方所有权保留，该约定符合合同法的规定，合法有效。投资人或项目公司付货款不及时或由于采购的设备的质量纠纷未支付货款，都有可能导致供货人采取行动，把设备取回，如果在bt项目中发生此情况，可能导致项目进度延期，项目已移交政府运营的，供货人如突然主张权利，按照合同约定行使保留权，那么政府方只有两个选择，要么代付货款，要么由供货商行使权利取回东西，这对于政府方来说，存在极大的风险。为防止风险，可以在bt项目合同中约定，投资人或投资人设立的项目公司采购bt项目资产时，不能与供应商签订含有所有权保留条款的合同，还可以约定，对于特定的物的采购合同，必须交由政府方备案，以便审查是否存在所有权保留的情形。为防止审查遗漏风险，还可以在bt项目合同中约定，如果违反约定设立所有权保留，由政府方代付货款，回购款未支付完毕时，代付的货款可在回购款中扣除，同时约定由投资人或项目公司承担违约金。回购款已支付完毕的，约定由投资人或项止公司在一定期限内支付代垫的货款并承担违约责任。
六、应对bt项目投交建设工程一切险等保险予以监督实施
建设工程商业险能发挥重要的作用：可对损失迅速进行赔偿以恢复项目的建设，保障项目建设的连续性；可以有效地改善融资条件，保证工程顺利完工；可以规避事故给项目成本带来的冲击，保持工程预算的稳定等。
项目保险经常被政府方忽略，因在项目移交之前所有风险都归项目投资人，似乎与政府无关，事实上，如果在施工建设过程当中出现风险，对于一个重大项目，追究投资人的违约责任，不能实现政府目的。因此，保险是必须的，应该在bt项目招标文件中，对项目保险的详细内容作出约定，项目保险从bt项目开始一直到交付、维修结束，由招标人在招标文件里做条款安排，以防中标投资人少或者不买。政府方应非常重视商业保险的风险防范作用，项目实施过程中，政府方应当对投资人或项目公司是否按约投交建设工程一切险等保险予以监督审查。
七、严格控制项目的投融资风险，防止出现烂尾工程
投资人或投资人设立的项目公司的投融资能力事关工程项目能否顺利实施，政府必须严格控制项目的投融资风险，否则就有可能出现烂尾工程。首先，应规范投资人或项目公司自有资金的问题。《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发[1996]35号）明确规定了投资项目资本金的具体比例，同时各个省市也做出了一些具体规定，一般规定“自有资金不低于项目总投资的30%，其余建设资金须提供相关金融机构出具的贷款承诺函”。为有效规避风险，政府应当对投资人的资金实力进行必要的审查。如投资人设立项目公司的，为有效利用资金，避免资金的闲置，可以约定：如果投资人实力较强，资信状况良好，并且项目投资总额数额巨大，在现行公司法许可的情形下可允许项目公司注册资本金分期到位，同时约定分期到位的具体时间及投资人未能按时履行股东出资义务的违约责任；如果投资人资金实力一般，应以项目公司资本金全部按期足额到位作为bt项目合同生效条件之一或作为bt项目合同政府方终止合同的条件之一。另外，应设立建设资金共管账户并对该账户进行有效监管。为了确认建设资金使用计划符合约定，即建设资金按时足额投入并专门使用于该bt项目情况，每笔建设资金的进入和划出都需要经过政府和账户所在商业银行的共同监管。通过建设资金共管账户，政府可以随时了解项目建设资金的存量及使用情况，进而掌控项目的投融资进度及工程实施进度。同时，通过建设资金共管账户，能确认每笔建设资金实际进入到建设资金共管账户的日期，准确计算计息期间，建设资金共管账户是计算建设期利息的重要依据。
除上述笔者列出的政府方应防范的风险外，还有如知识产权风险、诉讼管辖风险等等，都是政府方在bt项目中应当予以防范的风险，因篇章所限，不一一枚举。
从上文可见，bt模式下政府方面临的法律风险是多方面的，政府方提高风险的防范意识，认真对待合同订立，尽量通过细致而周密的合同条款约定，以明确各方的权利义务，避免纠纷产生。
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