一、问题的提出
为贯彻十八届三中全会有关“全面深化改革”的精神，广西根据自身实际，提出“与全国同步建成小康社会、把广西建成我国西南中南地区开放发展新的战略支点”两个目标。开放合作是广西的优势所在，特别是2006 年北部湾经济区成立以后，“以合作促发展”的理念不断被提上政府政策议程，并成为区域发展新的战略支点。北部湾经济区利用区位优势，与东盟各国、广东、西南其他省份进行合作发展且效果显著。然而，在合作过程中所凸显的问题也层出不穷，如基础设施配套不完善、合作平台不健全、区域市场准入滞后等。区域经济的高速发展对政府合作机制的构建和完善形成倒逼效应，迫切要求区域政府间探寻一种新的治理理论，来实现政府间“无缝隙”的协同合作，摆脱制约合作的束缚因素，增强区域合作的后劲力量。
二、整体性治理理论的基本含义及其对政
府合作机制构建的合理性考量
(一)整体性治理理论的基本涵义
整体性治理(Holistic Governance)理论于20 世纪90年代中后期起源于英国，代表人物是佩里·希克斯(Perri6)和帕却克·邓利维(Patrick Dunleavy)。该理论是在对新公共管理的反思和批判基础上形成的，新公共管理强调政府间的竞争，这在一定程度上造成部门之间治理的碎片化。碎片化是指由于政府过度强调竞争而忽略合作导致治理的真空和缝隙。整体性治理强调政府之间的协调合作，主张运用信息技术手段对政府治理的碎片化进行协调、整合，使区域政府治理不断从部分走向整体，从分散走向集中，从破碎走向整合。整体性治理的基础是服务，即政府要以公民需求为导向，为公民提供无缝隙非分离的整体性政府治理图式.
作为传统行政理论的批判者，整体性治理有如下几个特点。首先，在治理理念上强调多元化、多主体参与的治理模式。治理不能完全依赖于政府，市场、企业、非政府组织也应该参与其中，形成多元主体共治的格局。其次，在治理结构方面，传统的官僚科层制以权威和行政命令作为协调手段，已不再适应发展要求。整体性治理强调治理结构的扁平化，而以快速反应、高度协调为特征的网络化治理结构，使政府跨界治理成为可能。最后，在运行机制方面，整体性治理主张建立一种高效的协调机制，以治理主体认同、信任为基础，通过主体之间的协商、沟通与谈判，从而实现互利共赢的目标。
(二)耦合点：整体性治理理论对政府合作机制构建的合理性考量
整体性治理理论的产生得益于新公共管理的衰弱以及网络技术的发展，面对区域公共治理环境的复杂化，新公共管理强调的分散化、区域政府竞争等思想显然不符合区域公共治理的要求，而近年来网络技术的飞速发展也为整体性治理理论提供了发展契机。
1.产生背景的耦合：区域公共问题的复杂化。随着北部湾经济区的发展，一些区域公共问题逐渐显现出来且越发复杂化。单一政府由于能力不足，无法有效解决这些问题。首先，区域基础设施建设滞后。经济的高速发展要求有完善的硬件设施做后盾，政府的公共服务供给能力在很大程度上影响着区域经济发展水平。目前，北部湾经济区在教育、医疗、住房等方面与发达地区差距明显，导致人才吸引力不足。其次，政府资金不足导致投融资模式单一，区域发展支持后劲不够。投资中介服务滞后、项目信息不灵、基建项目筹资困难等是北部湾经济区面临的几大问题，政府资金的短缺导致经济区内企业发展投融资模式单一，很容易陷入资金困境。最后，区域内生态危机凸显。经济区内以大型重工业为主，水污染、大气污染等生态问题不断显现。区域公共问题复杂化导致整体性治理理论的产生，而整体性治理所强调的部门整合重塑，区域政府之间进行协同治理等理念也为政府应对复杂治理问题提供解决思路。
2.运行机制的耦合：合作与协调。整体性治理主张建立一种高效的协调机制，以治理主体认同、信任为基础，通过主体之间的协商、沟通与谈判，从而实现合作方的互利共赢。在区域政府合作过程中，各个参与主体之间往往存在利益博弈。例如，自2011 年5 月南宁市实施限购令以来，南宁市的房产交易数额明显呈下降趋势，于是在广西北部湾经济区的宣传带动下，不符合在南宁市购买住房的百姓把消费目光投向了北海、钦州和防城港，北钦防三市在房地产上也获得了短期的效益。时隔3年后，2014 年限购松绑暗潮涌动，南宁市政府随即放松了购买限制，对北部湾经济区的居民取消了限购资格。3年的时限对于房地产市场来说太短，以至于在北钦防三市投资的开发商和一些地方政府应对突变的房地产政策措手不及。基于此，若无法有效地协调区域内政府间的利益关系，增加彼此间的信任和认同，减少由于区域政府间的利益而导致的政策冲突，现有的政府合作模式或成为形式，无法实现真正高效的、默契的合作。整体性治理强调的协调与信任可以为这种政府间的利益博弈提供很好的解决思路，从而实现各合作方利益的均衡。
3.治理结构的耦合：网络化治理。整体性治理主张用网络技术的手段实现政府之间的跨界治理，而互联网具有信息流通速度快、无地域空间限制等特征。网络化的治理结构打破了政府层级之间的束缚，使区域政府之间跨界治理成为可能。通过政府网络的协同治理，填补了权利的真空和治理的盲区。区域政府关系是一个大的网络系统，由不同的行动者组成，然而每个行动者都很难单独完成任务和处理复杂事件，都需要其他行动者给予帮助和支持。整体性治理主张大部门治理，实行组织结构的扁平化，强调从结果到结果的服务(一站式服务)，而这正是区域间政府合作的基本要求。
三、北部湾经济区政府合作机制构建的现状分析
广西北部湾经济区自2006 年3 月成立以来，通过与东盟国家签订合作协议，举行中国—东盟博览会、高层领导联席会议等方式，与东盟国家建立了长久合作关系，同时通过粤桂合作、西南重要城市之间政府合作等方式，与区域外部合作的平台逐渐构建和发展。但是北部湾经济区的六市(南宁、北海、钦州、防城港、崇左、玉林)政府之间的合作依然不足，主要表现如下。
(一)一些区域政府合作观念不足，利益争夺严重
从“公地悲剧”“囚徒困境”等理论可以看出，一些个体看似最优的选择并非集体的最优选择，部分个体的理性行为往往会导致集体的非理性后果。目前，经济区内一些政府部门间合作观念不足，各市政府一些部门为争夺有限的利益，各自为政现象严重，阻碍了区域一体化进程。例如，在港口建设方面，北海、防城港、钦州三市具有相同的区位优势，都有发展大型港口的条件。因此，三市一些部门为争夺资源各自为政，互打“价格战”，导致吞吐量下降，货物分流，无法发挥大港口城市的辐射带动作用。利益争夺在一定程度上会导致区域资源的浪费，无法实现区域经济、社会的良性发展。
(二)政府间合作力度不够，合作面较窄
与成熟的经济区相比，北部湾经济区政府间合作力度不够，合作面较窄，较注重与广西区外的合作，忽视经济区内政府间以及与广西其他城市之间的合作。现行的合作方式主要有举办周期性的“北部湾发展论坛”、成立北部湾规划建设委员会等，政府合作方式单一且具有形式性，无法真正促进政府间的有效合作。
(三)经济区内网络一体化建设滞后
整体性治理主张用网络技术手段来实现政府之间的跨界治理，以应对复杂多变的区域公共问题。目前，经济区政府间在构建基础设施网络一体化方面依旧存在不足，路网、电网、通信网等方面发展滞后;区域政府办公系统一体化尚未建成，导致区域政府间存在信息不对称、信息传递速度较慢等问题，这些问题使区域政府合作受到制约。
四、对策建议：经济区政府合作机制构建路径
(一)建立和完善区域政府合作的利益协调机制
政府作为“理性经济人”，区域政府的合作关系基础是信任和认同，而利益协调机制可以很好地规范这种关系。首先，建立利益表达和沟通渠道。针对区域政府共同开发的项目，事前通过沟通来确定利益的分配方案。如于2009 年将北海、防城港、钦州三个港口统称为北海港，实现“三港合一”后，需要对港口发展的收益额度如何分配等事项进行协商和沟通。其次，完善利益纠纷解决机制。可建立区域管理委员会，主要负责调解区域内政府之间的关系。同时，可以引入非政府组织的力量，缓解利益的冲突和矛盾。最后，建立一个利益补偿机制。北部湾经济区内各城市的区位优势是不同的，北、防、钦三市临海，拥有很好的海港优势;南宁属于首府城市，拥有政治优势和一些政策优惠;而崇左和玉林两市则另有其他优势。且区域内有些地方属生态保护区，禁止开发。拥有区位优势和政策优势的地区所获的利益自然较高，反之利益较少。于是，在不同地方之间存在发展机会不均等和经济实力不均衡的情况，这就需要一个利益补偿机制来平衡发展过程中各方的利益所得，保证各政府之间的合作顺利开展。
(二)扩宽政府合作平台
合作平台的构建是深化政府合作的基础和前提。自2006 年之后，广西成为中国与东盟国家进行交流合作的门户，其区位优势是得天独厚的。2013 年，广西提出“两区一带”“双核驱动”新的战略取向，对政府合作平台的构建和完善起到了积极的推动作用。
第一，实现“两区一带”协同发展。“两区一带”即北部湾经济区、桂西资源富集区以及西江经济带。西江经济带具有先天的水路交通优势，连接东盟与粤港澳经济圈，可作为与外部联系的“纽带”，具有重要的战略意义。桂西资源富集区自然资源丰富、区位条件优越、民族文化浓郁，在未来具有较大发展潜力。北部湾经济区已通过高层领导联席会议、签订合作协议、举办区域合作论坛等方式与东盟国家建立了长期的合作关系。目前，要重视西江经济带的纽带效应、集聚效应与升级效应，以及桂西地区的资源效应，可通过区域政府合作联盟的方式，将这三个区域联合起来，进而实现“两区一带”协同发展。
第二，发挥“双核”的驱动作用。“双核”即南宁和柳州两市，分别为北部湾经济区和西江经济带的核心城市，可通过建立政府合作基金、区域发展基金的方式加强两个核心城市政府之间的合作，以“先发展带动后发展”。同时，通过培育两个区域的共同市场，实现产业集群，优势互补，增强发展的集聚效应和辐射带动作用。
(三)构建区域一体化的网络治理格局
整体性治理需要一个强大的网络体系来支撑，而随着互联网技术的不断完善和发展，“无纸化”办公成为政府工作的常态，政府门户网站、政务微博、电子申请程序等名词不断出现，政府网络治理格局不断形成和发展完善。
第一，实现区域内基础设施信息联网。经济区六市的供水、供电、路况、港口建设、房屋信息、医疗联保报销等基本公共服务实行网络一体化，区域内公民可通过网络享受信息查询、缴费入户等服务。第二，建立区域内政府合作信息互享互报机制。政府合作建立在相互了解的基础上，而信息不对称是影响其合作关系的主要因素。政府信息互享互报利于信息交易成本的降低，增加政府间的信任和了解。经济区六市政府可通过构建内部信息共享网站，就有关项目建设、合作基金使用等情况进行公开，在合作过程中做到信息透明、信息共享。第三，构建“一站式”网络办公平台，实现从结果到结果的服务。整体性治理的基础是服务，政府工作要以公众满意度为导向，共建优质化的服务也是区域政府合作的目标之一。所谓“一站式”服务即把一些分散化的服务功能集中起来，以便解决一些重复性的问题。以政府行政审批为例，现行的一些行政审批程序复杂繁琐、耗时长、效率低下，政府所享有的行政审批权限过大，审批名目较多。上诉问题导致区域市场准入困难，政府在审批时耗时过多，导致合作积极性不足。上海自贸区的“负面清单”为行政审批制度的改革提供了思路，“负面清单”即“非禁即入”，“法无禁止则自由”，只要不在需要审批的清单上，即可通过一体化的网络办公系统下载申请单进行申请便可办理审批，大大提高了政府服务的效率。“一站式”的网络办公平台在简化政府工作的同时，也可深化区域政府之间的沟通协作。
北部湾经济区属于典型的“弱—弱”经济区，加强区域政府之间的合作是解决困境的主要手段，整体性治理理论与区域政府合作的耦合性，从中探寻区域政府合作的思路和方法。平台建设与网络治理格局的构建均为政府合作所必备的基本条件，而利益协调机制才是区域政府合作关系的核心所在。因此，在北部湾经济区各地政府合作的过程中，构建一个良好的利益协调机制成为当务之急。
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