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2005年8月12日至21日，全国人大环资委宋照肃副主任委员带队赴内蒙古自治区呼伦贝尔市、呼和浩特市、鄂尔多斯市、包头市就生态建设和保护情况进行了专题调研。通过调研，我们看到，近年来在国家生态保护有关政策的支持下，内蒙古自治区进一步加大了生态保护工作的力度，全区上下非常重视生态建设和保护，采取了有效措施，取得了明显成效，探索出了一条符合本区实际的生态建设和保护的路子；现将有关情况报告如下。 一、取得的成绩 内蒙古自治区地处祖国的北疆，横跨东北、西北、华北，总面积118．3万平方公里，占全国国土面积的12．3％，是我国北方重要的生态防线。从1998年到2004年，国家实施的退耕还林还草、退牧还草、京津风沙源治理等八大重点生态建设工程，范围涉及了自治区90％以上的旗县，累计投资了145．9亿元，共完成了退耕还林3504万亩，退牧还草14958万亩以及京津风沙源治理3247．7万亩的任务，营造了2424万亩公益林，治理水土流失面积达420万亩，建设与保护了572万亩的草原，治理荒漠化面积570万亩。通过生态建设和保护，内蒙古自治区森林覆盖率由“九五”期末的13．8％提高到目前的17．57％。荒漠化面积与1999年相比减少2409万亩，沙化土地面积减少了732万亩，并且土地荒漠化的程度明显降低，流动沙化面积减少。全区生态状况已进入“整体遏制，局部好转”的阶段。内蒙古自治区在生态建设和保护方面突出抓了以下四个方面的工作。 1．领导高度重视，责任落实到位 自治区各级党委、政府高度重视生态的保护，把生态建设和保护摆在重要议事日程，作为全区求生存、图发展、谋富裕的根本战略。近几年，自治区政府先后下发了《生态环境建设项目管理办法》、《关于加大生态保护与建设力度严禁乱开滥垦的通知》、《关于深化改革加快林业发展的决定》、《关于加快沙区、山区生态建设的决定》等重要文件，加大了政策引导力度。 自治区党委和政府还将生态保护与建设工作列入各盟市党政领导班子考核目标，建立了各级领导目标责任制度，层层签订责任状，确保生态保护和建设的任务、目标、责任得到落实。 2．强化法制建设，提高制度保障 近年来，自治区制定了部分生态方面的地方性法规。自治区人大先后出台了实施草原法、防沙治沙法、森林法等具体办法或管理条例，并根据本区实际情况，在全国率先制定了林木种苗条例、森林草原防火条例、基本草牧场保护条例等法规规章。目前，还正在就生态保护方面进行专项立法，起草了内蒙古自治区生态环境保护条例。同时，还在多部地方性法规中对生态保护做出明确规定。通过制定相关法规以及管理办法，增强了法律的可操作性和适用性，为实现依法保护生态奠定了良好的法律基础。 3．以工程建设为契机，加大生态保护和产业结构调整力度1998年以来，全区通过实施退耕还林还草和退牧还草等生态工程，不仅增加了林草植被，改善了生态，还为调整农牧区产业结构，发展农牧业的产业化经营创造了条件。呼伦贝尔市海拉尔区紧紧抓住国家实施的退耕退牧还林还草工程，从2000年开始，经过4年的不懈努力，建设了10方亩樟子松林和10万亩草场，使原来已经严重退化的土地逐渐转变为优质草场和成片的樟子松林，生态效益和经济效益十分显著。鄂尔多斯市通过生态 工程建设，使畜牧业由原始的粗放式游牧发展到舍饲’圈养，由超载过牧发展为以草定畜、”划区轮牧，实现了传统畜牧业向现代畜牧增收、企业增效、地方增税的多赢之路。 4．以生态示范区建设为推动，全面提高生态建设质量 近年来，自治区把生态示范区建设作为生态建设的一项重点工作来抓，在全区先后建立了43个生态示范区，其中3个国家级生态示范区，20个自治区级生态示范区。在抓生态示范区建设中，自治区将国家生态示范区建设原则与地方实际结合起来，利用生态示范区建设的有利时机，采取有效措施对生态系统进行保护和恢复。通过制定相关的政策措施，为生态示范区建设的顺利开展提供了有力保障。通过调整产业结构，培育生态经济型产业，加快经济增长方式的转变，使生态示范区建设成效更为稳固，生态建设的质量得到全面提高。 二、经验和启示 内蒙古自治区生态建设和保护工作所取得的成效，既得益，于国家的有利政策，又与自治区坚持走生态建设与经济发展相协调的道路是分不开的。通过调研，我们认为，内蒙古自治区在生态建设和保护方面有许多成功的经验，值得借鉴和推广。 1、坚持走资源开发与生态保护相结合的道路 内蒙古自治区自然资源十分丰富。随着经济的发展必然带来资源的开发利用，资源的开发又不可避免地会对生态产生影响。针对这一实际，近年来，内蒙古自治区在重视资源开发的同时，也十分重视对生态的保护，并涌现了一批好的典型，如华能伊敏煤电公司。该公司通过煤电一体化的生产模式，将煤矿开采产生的疏干水作为电厂的循环补给水，经处理达标后再用于灌溉草原。原煤生产后经封闭的皮带走廊输送到电厂，以电力方式输送到用户，既清洁又减少煤炭运输环节的成本。燃煤发电后产生的部分灰渣回填矿坑，并覆盖腐殖土以恢复植被，在煤矿区形成了“边开采、边回填、边恢复”的良性循环。水、煤、灰的循环使用不仅有效利用了资源，降低了生产成本，也大大减轻了对生态的破坏，将生产与生态建设有机结合起来，实现了经济发展与生态保护的双赢。通过对华能伊敏煤电公司的实地考察，我们认为，该公司的成功做法为探索在资源开发条件下有效保护生态起到了示范作用，应该大力推广。 2．坚持以建设促保护，加快生态建设步伐 近年来，内蒙古自治区在生态建设方面，坚持以抓三个区的建设为重要措施，不断推动全区生态保护工作。一是抓自然保护区建设。全区建立了187个自然保护区，其中国家级自然保护区18个，自治区级56个，总面积达到了1561．87万公顷，占全区面积的13．19％，形成了国家、自治区、盟市、旗县四级保护网络体系。二是抓生态示范区建设。内蒙古自治区将生态示范区建设作为全区经济社会可持续发展的重点支撑，积极引导、规范各级生态示范区的建设和发展。呼伦贝尔市作为国家环保总局确定的国家级生态示范区，先后制定并出台了呼伦贝尔生态示范区建设规划、呼伦贝尔生态功能区划等多份指导生态示范区建设的纲要、方案和规范性文件，并在生态示范区建设中突出地方特色，不断提高生态示范区的建设水平和成效。三是抓重点生态功能保护区建设。黑河下游和阴山北麓科尔沁沙地已被列为国家级重要生态功能保护区试点，自治区还组织8个盟市政府及有关部门和专家在实地考察的基础上，编制完成了这两个重要生态功能 保护区的规划。内蒙古自治区十分重视草原生态建设，草原不仅是畜牧业的物质基础，还是重要的生态防线。内蒙古草原面积有13．2亿亩，占全区总面积的74％，在生态建设和保护项目的示范带动下，全区草原建设总规模从“九五”期间每年的3000万亩左右发展到2004年的8749．9万亩。草原围栏建设速度明显加快，2000年围栏建设规模是1795．5万亩，2002年则达到了5523．8万亩，到2005年，全区的草原围栏总面积将发展到2．5亿亩，占草原承包到户面积的30％。配套草库伦的建设也加大了力度，全区已发展到4万多处，灌溉面积达到300多万亩，成为了人工饲草料的重要来源。通过草场建设，解决了“草场有界，放牧无界”的草场混放混用问题，增加了饲草料的来源和产量，为减轻天然草原的放牧压力，恢复草原植被奠定了坚实的基础。 3．重视动员社会力量，创造全民参与生态建设的局面 近年来，内蒙古自治区通过完善政策机制，充分调动各方面参与生态建设的积极性，形成了全民参与的局面。2004年，全区有98个旗县(全区共有101个旗县)共3250多万人次参与到生态建设之中。鄂尔多斯市通过采取“谁造谁有，合造共有，长期不变，允许继承”，“一矿一企治理一山一沟，一乡一镇建设一园一区”等生态保护建设政策，吸引了大批企业和个体参与生态建设，初步形成了全社会参与、多元化投资的新格局。亿利、伊泰、东达等50多家企业投资3亿多元参与生态建设，建设规模达到258万亩。造林大户承包治理沙漠面积达到210万亩，个体造林面积占造林总面积的80％以上。全市生态建设呈现出治理主体由集体、国家为主向社会各界多元化转变，由简单行政命令为主向政策引导和机制激励转变。库布其沙漠是内蒙古四大沙漠之一。从1989年以来，在地方政府的大力倡导下，国内外众多志愿者来到位于库布其沙漠北缘的恩格贝，开展了大规模的治理沙漠、种树种草、引洪造田等群众性生态建设，经过15年的努力，已将16万亩沙漠改造为绿地，把恩格贝建设成了国家级生态示范区。 4．重视城市生态建设，构建绿色和谐城市 城市生态建设对于改善城市环境具有重要的作用。包头市政府把城市生态建设作为一项重要工作常抓不懈，城市绿化覆盖率、人均拥有公共绿地面积大幅提高，城市环境有了较大改善。在城市建设中，包头市把建设“国家园林城市”作为目标，以高起点、高水平的城市规划为原则，强化法制建设，依靠群众的监督力量，严格制止违法占用绿地行为，多方筹资加大对城市生态建设的投入。近年来，包头市大力实施“绿化、美化、硬化、净化、亮化”等工程，提升城市绿化水平，新建30多个1万平方米以上的大型绿化休闲广场，全市人均公共绿地面积达到10．5平方米，建成区绿化覆盖率达到34．5％。特别值得一提的是，包头市通过对市区周边的成吉思汗生态园的建设和南海湿地的保护，不仅对保护野生动植物资源，维护生态多样性发挥了重要作用，而且也有效的改善了城市环境质量。2002年，包头市荣获“联合国人居奖”，2003年获“全国园林绿化先进城市”称号。包头市的城市生态建设为我国北方城市生态建设提供了有益的经验。 三、有关建议 内蒙古自治区作为我国北疆重要的生态防线，生态建设和保护不仅关系到全区各族人民群众的生存和发展，也关系到华 北、东北和西北地区生态的保护和改善，责任十分重大。由于内蒙古处在北方干旱、半干旱地区，特殊的地理环境和气候特点决定了其生态系统潜在的脆弱性和不稳定性，也决定了生态建设和保护的艰巨性和长期性。因此，内蒙古自治区要始终正确处理好保护环境与发展经济的关系，正确处理好生态保护与资源开发的关系。要按照科学发展观的要求，在推动经济社会发展的过程中，始终坚持生态保护优先的原则，继续采取更有效的措施，继续把生态建设和保护作为战略任务，坚持不懈地抓紧抓实抓好。为此，提出以下几点建议。 1．进一步完善地方性法规，依法加大保护力度 目前，我国生态保护的相关法律规定主要体现在各个资源法中，如水法、草原法、森林法、渔业法等，生态保护缺乏统一的立法。据了解，目前内蒙古自治区人大正在制定内蒙古自治区生态环境保护条例，这不仅对实现自治区生态保护法制化具有重要意义，而且在全国也具有开创性的意义。建议自治区进一步加快该法的立法进程，使这部地方性法规尽早出台实施。同时，由于内蒙古自治区地域广阔，生态系统复杂多样，因此，还要重视通过地方立法加强对不同生态系统的保护，尤其要加大对自然保护区立法的力度，并进一步明确各部门的职责，建立起有效的监督协调机制，促进生态建设和保护。 2．不断推动生态自治区的建设，提升生态建设水平 实践证明，生态示范区的建设对有效保护生态、恢复生态具有积极的推动作用。针对内蒙古自治区生态复杂多样，既有重要生态功能区，又有生态脆弱区的实际，要更加注重搞好生态示范区的建设，通过生态示范区的建设，进一步推动生态自治区的建设。因此，在现有工作的基础上，建议内蒙古自治区坚持生态建设的战略性地位，把生态建设作为重要的基础性工作，列入经济社会发展的中长期发展规划。特别是在“十一五”期间，要通过坚持不懈的努力，实现全区生态状况稳定，整体遏制、重点治理区全面好转的目标。 3．坚持生态建设和保护并举 内蒙古有着独特的森林、草原、湿地等生态系统，这些生态系统既具有重要的经济价值，又具有重要的生态功能。要科学合理利用好生态资源，这不仅可以增加资源总量，充分发挥其生态保护功能，同时还可以获得经济效益。内蒙古自治区作为畜牧业大区，草原不仅是自然生态系统的重要组成部分，而且是自治区牧区畜牧业和牧民赖以生存的物质基础，突出抓好草原生态的建设和保护显得十分重要。保护和建设好草原，不仅关系到草原畜牧业可持续发展，还关系到边疆少数民族地区的发展和繁荣。建议自治区在生态工程建设中，继续坚持“保护和建设并重，以保护为主”的方针，进一步完善生态保护的相关政策，充分调动农牧民的积极性，通过禁牧、休牧、轮牧与舍饲圈养相结合等措施，实现生态建设与保护相统一，实现生态建设与农牧民的生产生活水平提高相促进的根本目的。 4．坚持走资源开发与生态保护并重的路子 随着我国工业化、城镇化的推进，资源和环境约束日益突出。内蒙古自治区拥有丰富的自然资源，经济发展对资源开发的依赖程度会越来越大，能否坚持积极、科学、合理的开发利用资源对于全区的经济社会发展具有重要意义。同样，能否坚持走资源开发与生态保护并重的路子对全区生态的保护也具有重要意义。因此，要按照节约发展、清洁发展、安全发展和可 持续发展的要求，积极转变经济增长方式，通过提高加工转化水平，延长产业链条，提高资源的开发利用水平。对现有资源要有度、有序地开发利用，既不使资源闲置，又不能过度消耗和浪费，实现资源的永续利用。在资源开发的同时一定要继续加大生态保护和建设力度，走科学合理的综合开发道路，实现经济效益，社会效益，生态效益相统一的目标。 5．进一步完善机制，巩固生态建设成效 内蒙古自治区不少地区属于生物多样性丰富区、江河源头区、重要水源涵养区和生态敏感区等重要生态功能区，承担了重要的生态保护和建设任务，而这些地区的许多地方经济还不够发达，经济发展和生态保护的任务都很艰巨。因此，为加强对内蒙古重要生态功能区的保护，推动地方经济的发展，国家应对这些特殊区域进行生态补偿。目前，森林生态效益补偿基金制度已经在全国正式实施。建议参照生态公益林补偿政策，逐步将内蒙古天然草地、湿地、自然保护区纳入到国家和地方生态补偿范畴，进一步加大财政转移支付力度，促进重要生态区的建设和发展。 在调研中，地方同志反映，近年来，国家实施的退耕还林(草)等重点工程对改善内蒙古生态，提高农牧民的生活水平，发展地方经济起到了重要作用。建议国家应继续加大对内蒙古地 区的生态工程建设的投入力度，保持当前投资的规模和比例，并针对工程实施中发现的问题进行调整解决。比如，以退耕还林、退牧还草的安排规模还不够；对生态移民补助过低，难以实际现“迁的出、稳得住、能致富”的目标；对已建生态林缺少管护费用，防病虫害、防火措施不够等。
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