【关键词】地方立法、部门利益、机构改革、政府职能、制度建设
本文所称的地方立法，是指有地方立法权的省、市两级权力机关制定的地方性法规，有时也引伸指制定这类法规的活动。部门利益则是指政府各部门独立于政府本身利益和人民利益的特殊集团利益或行业利益。本文拟首先列举地方立法中部门利益膨胀的种种表现，并分析其危害，然后探讨部门利益法规化的主要原因与主客观条件，最后就部门利益在地方立法中膨胀势头的遏制提出若干对策建议。
一、地方立法中部门利益膨胀的主要表现与危害
理想化地来看，政府各部门作为对人民代表大会负责的政府的一部分，只应在与政府整体利益、尤其是与人民利益不相冲突的条件下，才能追求自身的利益，如追求自身行政管理的效率和便利，较宽松的预算约束，较大的管理权限和较高的权威，较轻的责任约束，等等。然而，一旦政府部门追求与其行政职责无关的特殊利益，或者对其前述行政利益的追求超过了合理界限，即与政府整体利益或人民利益不再相一致，这种追求就丧失了合法的基础和根据。在目前我国政府机构改革尚未完成、财政体制未尽合理的条件下，历史遗留的诸多问题使政府部门具有过分追求部门不当利益的内在冲动；而行业不正之风的盛行，加之某些领导人认识上的偏差，则常常使这种内在冲动转化为将部门利益法规化的主观努力。就笔者所见，目前地方立法中部门利益的膨胀至少表现在以下几个方面：
1、以地方立法形式增设机构。如增设政府部门内的二级处室， 增设下属事业单位，或者给已有的部门内二级处室增加一块事业单位的牌子，还有的甚至是给其下属的企事业单位挂上行政管理二级机构的牌子，等等。这类作法，其目的主要是以地方性法规的外衣增强新设机构的稳定性和权威性，也方便在今后政府机构精简改革时保留编制、机构和人员。实际上，我国地方政府机构部门的分工是比较明确和相对稳定的，部门内部的职责分工，也完全不必以地方立法的形式来规定。这样做，既降低了地方立法的重要性程度，又会给编制管理和机构改革带来困难。
2、以地方立法向部门所属企业或事业单位授权。 在我国经济体制转轨时期，一方面，有些政府部门的确担负着繁重的行政管理任务，为了提高行政管理效率和执法效率，的确需要将一些行政执法权力或具体行政事务委托给具备法定条件的企事业单位来行使或办理，但另一方面，也有一些行政部门，既想为自己的部门或行业多揽权利，又不愿履行与这些权力相适应的义务和职责，把一些琐碎的、本应由其自身承担的行政事务推给下属单位去办理，并以地方立法形式将这种行为合法化。
3、以地方立法设立收费。 对各级地方政府及其部门乱收费的情况，《人民日报》报道称，仅从1997年7月发布《中共中央、 国务院关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》到1998年6 月底的一年间，除中央各部门宣布取消向企业不合理收费424项、 涉及金额262亿元以外，省级以下取消的项目就达20，289项，涉及金额231.5 亿元（其中地、市级以下累计取消18，261项，涉及金额136.2）亿元。（注：《人民日报》1998年7月3日。）另据经济学界统计，我国省及以下四级政府及其所属部门，都不同程度地存在自定政策收费问题，只是项目不同、金额不等而已；从收费的批准权限和使用情况来看，所有收费项目中大约50％为省和省级以下政府及其部门设立和批准，或者自行扩大了范围或提高了标准，而收费收入中的大部分是由地方政府使用的。（注：张培森：《费改税：利益关系调整中一个不轻松的话题》，见高培勇主编：《费改税：经济学界如是说》，经济科学出版社1999年版。）在地方出台的各种名目的收费中，披着地方立法外衣的当有相当一部分。而且，地方立法设定收费，常常并不规定收费的具体标准，对收费后的管理和使用一般也没有详细规定，这就使政府部门有条件从收费中获得较大的利益。
4、以地方立法设立不当处罚。 一是表现在突破上位法上规定的对特定违法行为的处罚种类，增设罚款等处罚。有的同志甚至认为，《行政处罚法》虽不许可地方性法规定设立“吊销企业营业执照”的处罚，但地方性法规可以设立“吊销和暂扣营业执照”的处罚。（注：参见《地方立法设定行政处罚的几个问题》，《中国人大》1990年第4期，第7页；这种观点只是在法律条文的文字上做文章，显然没有考虑立法的精神实质和目的。）二是为了简化管理和创收，对一些本可由道德规范来调整或可通过宣传教育来引导矫正的行为，也设立行政处罚。三是对违法行为的处罚，特别偏爱罚款，（注：《地方立法设定行政处罚的几个问题》一文对此亦有同感，出处同上，第9页。 ）而且在罚款起点和幅度上，也倾向于“高举高打”。如果不是立法机关把关比较严格，任由政府部门的立法提案得以通过的话，乱设罚款的情况肯定比现在更为严重。
5、在地方立法中简化行政责任。一些地方立法， 给政府部门规定了很大的行政权力和处罚权力，但对行政部门行使权力和进行处罚的程序和条件却疏于规定，对罚款所得的管理和使用规范不严格，对政府部门及其工作人员责任的规定常常都是一个简化的模式。人民群众对乱收费、乱罚款不满意，固然与负担过重有关，而有关部门进行处罚时随意性较大、对罚没收入疏于管理和使用不当也是一个十分重要的原因。
6、重复立法。有些地方和部门， 本来国家或省一级已经制订了有关的法律、法规，但仍要地方人大制订内容大体相同的法规，其目的一是突显某个部门或行业的重要性，二是方便本部门工作中查阅，亦能显示出该部门的法制观念强。
地方立法中的以上种种表现，在实践中造成了严重的危害，主要表现在以下几方面：
第一、破坏了法制的统一。首先是地区间的法制统一由于各地大量出台基于部门利益的法规而遭到破坏，严重影响全国统一市场的形成；其次是造成各部门之间苦乐不均、相互攀比，助长了行业不正之风，而且相同性质的行政管理事务，按照地方性法规的规定，如果分属不同的部门来管理，很可能在条件、程序和后果方面完全不同；再次是地方性法规太多，难免相互冲突和矛盾，从而造成了法律适用和司法的困难。
第二、破坏了法制的民主基础，损害了地方政府和人大的形象。由部门意志主导的地方性法规，主要是代表部门利益，不能反映人民群众的利益和愿望，通过和施行这样的法规对地方政府和人大的形象也就不能不造成损害。
第三、不适当地扩大了政府的职能，使其无谓地管了一些不该管也管不好的事，既毫无必要地增加了政府的负担，客观上又阻碍了政府机构改革的进程，延缓着政府在市场经济条件下职能的转换。
第四、立法过多过滥，影响了地方立法的严肃性和权威性，影响了人民群众对法制的信心，也不利于培养人民群众的守法自觉性。同时，地方立法过多过滥，还可能反过来影响人民群众对国家法律的理解和把握。
总之，地方立法中部门利益膨胀的现象十分严重，危害也是多方面的，有必要认真研究其成因，及时予以治理。
二、部门利益法规化的成因
地方性法规中部门利益膨胀的现象，有着深刻的体制上、认识上和立法程序方面的原因，以下试逐一予以分析。
首先，在体制方面，目前我国地方政府机构改革刚刚开始，很多政府部门背着沉重的冗员包袱，设置机构以安排富余人员和安置干部，是部门领导解决冗员问题的捷径。冗员过多必然导致经费紧张，而现行财政法制的不完备和预算外资金管理的不严格，又必然驱使政府部门追求多收费、多截留，地方立法正好可以给部门收费和设立机构提供一件合法的外衣。现行法律法规对各级政权机关的人事权划分不明确，从而也给地方立法留下了较大的空间。此外，在现行体制下，公务员的福利基本上靠本部门解决，这就使部门领导承受着沉重的创收压力。近年来一些政府部门中出现的讲排场、比阔气等歪风，又给政府部门增加了新的创收动力。在干部制度方面，很多地方和部门特别青睐那些能创收、会集资搞钱的干部，特别是在地方财政不宽裕的情况下，个别领导甚至十分乐意以个人或政府名义接受这类干部提供的这样或那样的好处，尽管其来路并不十分合理。这对以地方立法乱收费、乱罚款、乱摊派和乱设机构等，无疑又提供了额外的刺激。
其次，在认识和观念方面，一些人大代表和人大常委片面强调支持政府工作，忽视了监督和把关；一些同志对立法规划的认识过于机械，甚至片面强调完成一定的立法件数指标，把严肃的立法工作与普通的工作任务等量齐观；还有一些同志观念比较陈旧，仍然用计划经济时代对政府职能定位的老眼光来审查立法案。而政府和部门的一些领导同志则对自己的角色认识发生了错位，把为本部门争领地、树权威和为本部门工作人员谋福利当作了头等大事；一些政府和部门的领导同志缺乏起码的民主意识，对建立社会主义市场经济体制和政府职能转换方面的理论知识显然也没有比较深入的认识。诸如此类的错误观念和问题，在现行体制下有其产生的客观必然性，但与有关人员个人素质不高也不无关系。
再次，在地方立法程序方面，从立法规划的制定到立法草案的提出，基本上是由政府及其各部门包办或主导，（注：参见李小平、胡雪清：《在地方立法中克服部门利益倾向》，《中国人大》1999年第4 期，第5 页。）罕有事前广泛听取人民群众意见的；地方人代会或其常委会审议立法案，或者是时间太短，或者是不了解情况，难以真正加以充分审议。即使有些立法案要经过几次审议，但由于每次会期安排都十分紧张，结果常常还是不能令人满意。此外，选民们对自己选举的人大代表对特定法案的态度无从知晓，这使一些人大代表和人大常委对法案的审议不是十分认真负责。
地方立法中部门利益膨胀可能还有其他一些原因，但上述的三方面原因是最主要的。
三、遏制地方立法中部门利益膨胀的基本思路
综上所述，地方立法中部门利益膨胀的原因是十分复杂的，因此要遏制这种现象也需要综合治理，而最根本的则是按照依法治国基本方略和宪法、法律的要求加强制度建设。
1、抓住当前政府机构改革的宝贵机遇， 切实按照转变政府职能的要求和精简效能的原则，科学合理、实事求是地确定地方政府的机构和人员编制，实现精简机构、转换职能和人员分流。这项工作的难度的确很大，尤其是人员分流，涉及众多人的切身利益和社会安定，甚至会影响政府机构工作的平稳过渡。但是从长远来看，从人民群众的整体利益来看，只有精简机构、减少冗员、转变职能、提高效率，才能真正建立起社会主义的市场经济体制，人民政府也才能廉洁地、高效率地、更加民主地履行好其职责。为了这一长远的目标，暂时地付出一些代价，大部分人民群众包括大部分分流人员，是能够理解和支持的。对利益受到较大影响的人员，也应当做出妥善安置。新的机构和人员编制一旦确定，应保持稳定，今后地方人大应通过各种合法方式严格控制或禁止以各种理由增加机构和人员编制。
2、大力加强财政法制建设。改革开放以来， 随着改革和放权的逐步深入，各级政府部门收支规范化的程度日益降低。据一些经济学家估计，我国各级政府的收入大体上分为五大部分，即依法而征的预算收入、依规而收入的预算外收入、自立规章自收自支的制度外收入、财政收入退库和债务收入。按照1996年的统计数字，其中第一部分预算收入占国内生产总值的10.9％，其余四部分据推算合计约占国内生产总值的18％以上，而且基本上没有纳入严格的预算管理。（注：参见高培勇：《市场经济条件下的中国税收与税制》，载于同一作者主编《费改税：经济学界如是说》，经济科学出版社1999年版，第2—3页。）财政法制的不完备和财政收支管理的不统一，正是地方政府部门通过乱收费、乱罚款来追逐自身不当利益的土壤。当然，改革开放以来预算外资金的增长和不断膨胀有一定的客观历史原因，但这毕竟反映了权力机关对政府收支行为的控制至少在范围方面日渐缩小。今后，随着税费改革工作的逐步推进，应加大财政法制建设的力度，制定《财政基本法》，尽可能地把政府及其各部门的收入统一纳入预算管理；对必要的收费，严格实行收支两条线管理。与此同时，预算也应保证政府各部门的正常开支，尤其要坚决避免那种所谓“只给政策不给钱”，让各政府部门领导忙于找钱，以解决单位福利和办公经费的做法。目前政府各部门自行兴建办公大楼、自购车辆、自建豪华宾馆的风气应坚决刹住。可以参照政府采购办法，对所有行政部门的办公经费、办公用房、办公车辆等统一供给，严格禁止小金库，禁止部门自筹经费搞建设或购买耐用消费品。总之，政府及其部门收支活动的规范化、法制化，是遏制部门利益膨胀和行业不正之风的根本保证。
3、在干部制度方面，组织部门和各级领导应切实扭转观念， 在使用和提拔干部时，把全局观念、法制观念和财经纪律观念的强弱以及履行本身行政职责的好坏作为重要的考察内容，对那些只考虑部门利益、只关心为本部门工作人员谋福利的干部，决不能提拔重用。人大或其常委会在选举任命干部时，也应注重候选人这方面的素质。
4、进一步完善地方立法程序。地方立法，从本质上来说， 就是按照宪法、法律和行政法规的规定，把本地方人民群众的根本利益和意志上升为法律规范。因此，地方立法程序的完备从根本上来讲，也就是要创造条件，逐步扩大人民群众参与地方立法。首先，在开始制订地方立法规划时，就应广泛征求人民群众的意见，在召开人代会之前通过各种传媒进行充分讨论，真正把那些人民群众普遍关心的问题列入议事日程，使人民代表在人代会期间进行审议时有充分的准备。其次，拟定立法草案应以地方人大及其工作机构为主导，有关政府部门派员参加并提供背景情况和资料。法规草案、尤其是以政府部门为主导提出的法案，应当在传媒上公布，让人民群众进行讨论。目前一些地方实行地方立法预审制度，听取专家、企业代表和人民群众的意见，协调有关的政府各部门之间的关系，收到了较好的效果，应当坚持和推广。再次，草案在交付人大或其常委会审议前，应先发送代表或常委，以便他们在会前有充分时间阅读和征求群众意见。人大或其常委会在审议立法草案时，应注意根据具体情况，安排时间听取人民群众、利益受影响企业的代表和有关方面专家的意见。最后，人大或常委会审议地方性法规草案，在设定收费和行政处罚时，应当十分严格和慎重，对收费或处罚的程序、条件、标准和范围应予以明确，而且对收入的管理和使用应在法规中做出具体的规定。凡是涉及设立机构、增加人员编制或对政府下属机构授权的法规草案，尤应注意要求有关部门提供其机构、人员和职责履行情况，认真审查、严格把关。
5、切实加强干部队伍和人民代表队伍的建设， 不断提高他们的政治和业务素质。应当使人大代表和人大常委们认识到，衡量他们履行职责的好坏，不是看他们通过了多少法规，更重要的是看这些法规是否反映了人民的利益和意志，是否切实解决了本地方的重大问题；他们也不应当把代表职务当作恩赐和荣誉，应真正树立受选民之托、忠选民之事的观念。为此，对人大代表应进行必要的法律知识教育。在行政干部队伍中，应通过宣传教育，普及法律体系的完整知识，纠正那种企图依靠一两部法律文件来代替完整法律知识的肤浅认识。部门内工作人员的福利事项，今后应逐步做到由政府统一考虑，部门的领导们至少不应将主要精力放在这一问题上。总之，全局观、公仆观、责任观和对法律体系的完整观点，应当是各级领导干部的必备素质。
地方性法规是我国法律体系的一个重要组成部分，期望通过以上措施，能使地方性法规真正成为政府及其部门依法行政的依据，而不是他们谋取自身利益的工具，从而在依法治国的进程中发挥其应有的作用。
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