[内容摘要]发轫于二十世纪九十年代的行政法理论基础问题的讨论，对于中国行政法学研究范式的转换起到了重要的推动作用。为了使这一课题的研究逐步走向深入，必须建立最低限度的理论共识、倡导真诚地学术对话并加强诸论实证基础的研究。政府法治论作为行政法理论基础的一种学说，既有丰富的内容，也具有内在的立论基础和外在的实证基础。
[关键词]行政法理论基础政府法治论
一、引言
自从罗豪才教授于1993年发表《现代行政法的理论基础-论行政机关与相对人一方的权利义务平衡》一文之后，我国行政法学界迅速掀起了行政法理论基础的研究热潮。[1]一时间，“管理论”、“控权论”、“平衡论”、“保权-控权均衡说”、“控权-平衡论”、“多元控权论”、“公共权力论”、“公共利益本位论”、“服务论”、“职责本位论”等十余种学说纷纷亮相，令人目不暇接。这场讨论早以其持续时间之长、涉及行政法学界人数之多、理论探讨之深而令法学界瞩目。时至今日，这一课题的研究仍旧呈现出方兴未艾之势。但另一方面，由于种种原因，这场讨论仍有诸多不足之处，各种学说、观点似乎普遍给人一种众说纷纭、杂乱无章的感觉，以至于一些关于行政法理论基础的论点和研究严重脱离行政法制度建设的实践。正因为如此，有学者认为在我国社会转型尚未完成之前，应当静观其变，密切关注行政法治领域诸多的现实问题，为最终建构适合于我国的行政法理论基础做准备；[2]甚至还有学者直接否定这一讨论的必要性，认为行政法理论基础是一个“虚构的神话”，是一个类似于“上帝”的问题，其存在没有什么实际意义。[3]那么，究竟应该怎样实事求是地评价这场学术大讨论呢？行政法为什么需要理论基础、需要什么样的理论基础、怎样寻找行政法的理论基础呢？如何才能将有关行政法理论基础问题的研究进一步引向深入呢？本文将围绕这些问题展开详细论述。
二、行政法理论基础研究之贡献
在当代中国的行政法学领域，不管人们承认与否或喜欢与否，“行政法理论基础”都已经成了一种实实在在的“强势话语”。十年来，本学科甚至其他学科学者对行政法理论基础问题的持续关注和热烈争论就是这一结论的最好佐证。虽然这场方兴未艾的讨论至今仍然存在种种不尽人意之处[4]，但我们认为，这些不足还不至于从根本上否定行政法理论基础问题本身的研究价值。
众所周知，我国的行政法学是在有关学科的夹缝之中艰难地生长起来的。二十世纪八十年代初期，许多原本应当属于行政法学的研究阵地都被行政学所占领。即至二十世纪八十年代中期，空前繁荣的经济法学则进一步挤压了行政法学的生存空间，以至于人们普遍认为行政法学只能研究公务员、行政组织、政府法制、公安行政等细枝末结的问题。虽然《行政诉讼法》的颁布实施在一定程度上拓展了行政法学的发展空间，但就整个行政法学理论体系而言，仍然显得过于单薄和零乱，其研究在总体上呈现出“术多而学少”的特征，无怪乎有学者称当时的行政法学正处于“低谷”时期。[5]
然而，肇始于1993年的行政法理论基础问题的大讨论则从根本上改变了这一局面。正如罗豪才教授在谈及这一问题研究的最初起因时所言：“十多年来，很多学者从不同角度、不同层面对行政法学的一些理论与实践问题，诸如行政法的基本原则、行政行为、行政程序、具体行政行为的司法审查等等，进行了较为深入的研究。这些研究对于完善我国的行政法学和促进行政法理论的科学化有着十分重要的意义。但是，行政法最基本的理论问题，即‘行政法的本质是什么’问题，一直没有得到深入的研究和圆满的回答，以致行政法缺乏‘龙头理论’，未形成系统的理论体系。对于一门正在逐步完善和发展的年轻法学学科来说，探索科学、合理的基础理论是十分必需的。它可以指导我们安排合理的学科体系，采用更科学的研究方法界定学科的基本概念和范畴，防止学理研究过程中的失误与漏洞，避免不必要的资源浪费，保证行政法学遵循客观规律和法学的一般原理健康发展。”[6]如果我们不带任何偏见地审视学界十年来对行政法理论基础问题的不懈探索，就会发现这一研究过程其实也是行政法学人不断反思、不断超越和关怀理论、倡导争鸣的过程。各种学说的提出、交锋、论证、修正以及对行政法基本范畴的提炼和理论体系构筑的尝试都大大提升了中国行政法学整体的研究水准，从而使得行政法学逐渐摆脱了边缘化的地位。具体而言，行政法理论基础研究的主要贡献至少体现在以下三个方面：
（一）确立了行政法学的基本范畴
诚如著名法理学者张文显教授所言：“范畴及其体系是人类在一定历史阶段理论思维发展水平的指示器，也是各门科学成熟程度的标志。……如果没有自己的范畴或者范畴的内容模糊不清，就不能引发共识，各门科学就无法正常地、有效地沟通、对话、合作。”[7]如果说我国的行政法学过去缺乏范畴或范畴不全的话，那么在经历了行政法理论基础的激烈争论之后，本学科的一些核心范畴（包括行政、行政权、行政法关系、行政主体、行政相对人、行政行为、行政程序、行政违法、行政责任、行政救济、司法审查等）基本上已经定型。以罗豪才教授主编的《行政法学》（新编本）为代表，我国行政法学中的一系列基本概念得以确立下来，它们包括：行政法关系、行政合法性、行政合理性、行政应急性、行政主体、行政相对方、被授权的组织、公务员、行政行为、抽象行政行为、具体行政行为、行政征收、行政许可、行政确认、行政监督、行政处罚、行政强制、行政给付、行政奖励、行政裁决、行政合同、行政指导、行政程序、行政违法、行政责任、行政赔偿、行政复议、司法审查等近三十个。[8]虽然学界在某些概念的内涵上理解尚不一致，但对这些核心范畴和基本概念本身的存在则并无异议。这就为中国行政法学理论的进一步发展乃至走向成熟奠定了重要基础。
（二）更新了行政法学的理论体系
行政法理论基础的一项重要使命或功能就是为构建行政法学的理论体系提供立足点。这一点已经成为学者们的基本共识。综观各种有关行政法理论基础的学说，几乎都宣称以该论为起点能够构建起“科学”的行政法学理论体系。虽然很多学者并未就此进行更为具体的阐发，但以下三种具有较大影响的学说却在构筑行政法学的理论体系方面进行了十分有益的尝试：
一是平衡论。平衡论者以“行政权力-公民权利”的关系为核心，重新建立了行政法学的理论体系。他们认为，传统的学科体系应当有所改进，不能只注重行政组织法、行政作用法的研究，也要重视行政程序法、行政救济法、司法审查法的研究。如罗豪才教授在二十世纪九十年代中期主编的两本具有较大影响的行政法学教材即以对行政法的调整对象以及行政法律规范和原则的分析为基础，将行政法学的基本概念、基本知识和基本原理分为三个部分：第一部分为“绪论”，重点阐述了行政法的基本概念、基本法律关系和基本原则；第二部分是“行政主体和行政行为”，集中阐述了关于行政权的组织和运行原则，即调整行政关系的原则和规范；第三部分是“监督行政行为”，着重阐述了关于监督行政的原则和规范，即调整监督行政关系的原则和规范，在体系上具有较为严密的逻辑性。而且，平衡论者还特别指出，在讨论行政法时，应当始终把握住行政法律关系和监督行政法律关系的核心，并对之极力加以具体阐述。他们甚至认为，行政法学就是研究行政法主体的权利、义务的科学。抓住行政法律关系和监督行政法律关系这一核心就能把握行政法的本质，保证学科发独立性和特殊性。[9]
二是控权论。控权论者主张以行政权为核
心来构筑行政法学的理论体系。他们认为，行政法作为一门理论学科，应当有一定的侧重点或核心为主线去构筑学科体系，而不是对行政法规范的归纳、分类和解释。由于行政法的主要任务在于规范行政活动过程中的行政权与公民、组织的权利、行政权与其他国家权力的关系，因而应当以此为核心去建立行政法学理论体系。如王连昌教授主编的《行政法学》即是这一模式的典型代表，该书以规范行政权为主线，将行政法学理论体系划分为“绪论”、“行政主体”、“行政行为”及“监督行政与行政救济”等四部分。[10]此外，综合控权论的倡导者孙笑侠教授也提出，公权力与私权利的关系是行政法的核心问题，正是这两者的关系要求法律必须对公权力实行控制。为此，应当以行政权力、行政行为和行政责任三者为现代行政法结构的要素，构成行政法“行政权力-公民权利”、“行政行为-行政程序”、“行政责任-行政救济”的制度和理论体系。[11]
三是公共利益本位论。公共利益本位论者认为行政法就是以一定层次的公共利益与个人利益关系为基础和调整对象的基本部门法，公共利益对个人利益而言的主导地位理论决定了行政法学除了研究行政法的基础理论之外，在具体理论上应以公共利益为主线，主要研究行政主体、行政行为和行政救济三大基本内容。行政主体即公共利益的代表者，包括代表公共利益并对公共利益进行维护和分配的行政机关和其他组织；行政行为即行政主体为维护和分配公共利益的活动；行政救济即审查行政主体的行政行为是否真正符合公共利益，并予以相应补救的制度。[12]
由此可见，伴随着行政法理论基础问题讨论的日渐深入，具有中国特色的行政法学理论体系也逐渐成型。尽管学者们所持的理论基础还不一致，有的还比较抽象，有的甚至还缺乏深入论证或没有展开，但以“主体-行为-救济”为主线的行政法学理论体系已经得到了学界的广泛认同，行政法学也因此而成为一门独立的法学学科。毋庸置疑，这为行政法学的理论研究、知识普及以及参与学科对话创造了一个良好的平台。
（三）开启了对行政法的哲学思考
从理论上看，部门法学的研究一般包括应用研究、规范研究、原理研究和哲学研究等四个不同的层次。行政法学作为一门年轻的学科，在前三个层次的研究上已经取得了一定的成就，但对行政法哲学的思考却相当薄弱。也正因为行政法学缺乏深厚的理论根基，所以直接导致了整个行政法学界很难为社会的知识增量做出应有的贡献，其边缘化的地位日益突出。然而，实践已经多次证明：任何一门法学学科只有走向法哲学才能真正成熟。作为更多地体现人类主观意志和生活经验的法学，行政法更需要高层次的哲学思考。诚如罗豪才教授所言：“对行政法作哲学考察更有助于人们对行政法整体思维的形成，更有助于建构与完善行政法律制度体系，从而使得行政法更富有实效地调整行政关系与监督行政关系、最大限度地满足经济发展与社会进步的需要。正因为如此，我们甚至可以断称：特定时期占主导地位的行政法哲学理论主张，在很大程度上直接影响着一国行政法学的研究方向与行政法制的完善程度。有鉴如此，对行政法作系统的哲学反思与重构，是各国行政法学都必须关注的重要课题。”[13]
简而言之，行政法哲学就是对行政法之一般问题及行政法现象的哲理思辨，其基本内容包括本体论、价值论、方法论和实践论等四个部分。[14]按照这一标准审视行政法理论基础的讨论，不难发现，一股哲理思辨之风正在行政法学界悄然兴起。学者们在从事行政法学研究的过程中已经不再拘泥于对行政法规范进行简单的解释或专注于对策性探讨，相反地，他们已经自觉地从哲学高度对诸如什么是行政法、行政法的本质是什么、行政法的价值导向是什么、行政法应当具有哪些内容和功能、以什么样的视角和方法去研究行政法、行政法制度建设和理论体系应当以何种理念作为指导等深层次问题进行了不懈探索。尤其是在平衡论的建构过程中，这一点表现的更为明显。无论平衡论本身科学与否、正确与否，但这种思考却反映了我国行政法学已经冲破了传统的规范分析并向哲理思辨阶段迈进。毫无疑问，这是行政法学人反思精神的重要体现，它预示着中国的行政法学即将迎来一个重大的转折时期。回顾十年来有关行政法理论基础问题的讨论，我们认为，以下五部著作堪称对行政法进行哲学思考的代表之作：
一是孙笑侠教授的《法律对行政的控制-现代行政法的法理阐释》。著者在该书自序部分曾自谦并没有什么“新鲜的创造”，只是“对现代行政法的控权方式做出归纳和解释，最多也只是对未来的控权趋势做出预测”，然而，仔细研读该书，读者就不难发现，这部著作实际上深深地浸润了著者的人文关怀精神和对中国社会现实的忧患意识，著者对行政法综合控权观念的深入阐发、对控权观念下的行政法功能定位、基本模式及制度结构的具体论述无不饱含着哲理思辨的色彩，是一部典型的行政法哲学著作。
二是沈岿博士的《平衡论：一种行政法认知模式》。[15]该书的重要贡献之一是大胆提出了“行政法认知模式”这一核心范畴，认为其是指以一定的方法和假定为前提，通过对行政法现象和本质的观察与思考而达成的关于行政法的具有内在逻辑的观念或理论体系。著者以这一范畴统领全书，认为控权论、管理论、平衡论分别是三种具有理想类型性质的认知模式，既客观评价了前两种认知模式的利弊，又围绕平衡论的研究方法、对现代行政法的认知以及对中国行政法治可能具有的规范意义做了深入论述。从这些研究来看，该书不愧为平衡论的首部集大成之作，同时也是处处闪耀着哲理思考的著作。
三是叶必丰教授的《行政法的人文精神》。该书的主要贡献之一在于初步建立了我国行政法哲学的理论体系，著者首先运用利益分析的方法揭示了行政法的社会基础，即一定层次的公共利益与个人利益关系，而这种关系又是以公共利益为本位的对立统一的矛盾运动体，它直接决定了行政法的内涵与外延、性质与特征、产生与发展，从而完成了对“什么是行政法”这一本体问题的回答；其次，著者运用公共利益本位论说明了行政法的价值目标在于通过个人利益服从公共利益的方式来消除二者之间的冲突，并指出当代行政法的精神是利益一致、服务与合作、信任与沟通，从而完成了对“行政法应该是什么”的追问。著者对行政法人文精神的关怀和对行政法进行哲学分析的倡导都是值得称道的。
四是宋功德博士的《行政法哲学》。[16]该书的最大贡献在于对行政法的价值演变、理性变迁、机制型构等行政法哲学问题做了全面、系统地回答，从而完成了整个行政法哲学体系的建构。著者对行政法哲学的探索并未排斥经验与现实的行政法律规范，相反地其关于行政法理性发展逻辑的结论却来自于对行政法律规范的理性反思。该书既有对管理法、控权法与平衡法理性程度的宏观揭示，又有对现代行政法整合视野中的制约机制与激励机制及其如何化解公平与效率、规则与原则、实体与程序、纠纷解决与创制规则之间矛盾的微观解析，从而实现了对行政法理性的整体认知。显然，该书的问世显示了中国行政法学界对行政法哲学研究的水准。
五是张树义教授的《中国社会结构变迁的法学透视-行政法学背景分析》。[17]该书的最大贡献在于倡导一种打破学科界限的跨学科研究进路，著者痛陈理论研究远离生活实际的危险，极力主张在改革的背景中寻求中国行政法学研究新的起点，并以现实社会公民权利与政府权力的调整、市场与政府边界的划分、国家与社会二元结构的分离这一“世纪性结构变迁”作为研究一切行政法问题的立足点。著者指出，中国行政法的产
生和发展，都必须放到改革这个大环境中去考察。改革、以及改革所带来的社会结构变迁，才是中国行政法发展的原因和动力。只有置于改革和社会结构变迁的大背景下，我们才能更好地理解中国行政法的过去和现在，才能更好地把握中国行政法的未来发展趋势。如果说此前的几部有关行政法理论基础研究的著作更多地表现为一种理论性哲学思辨的话，那么张树义教授的这部著作堪称行政法实践哲学的典范。联系到我国当前的行政法学研究多停留于行政法学本身、停留于行政法框架内的技术性论证，而少有将行政法学置于整个社会背景下进行分析的现状，我们不能不认真地审视该书对中国行政法学今后的发展所具有的重要意义。
由此可见，与其说行政法理论基础的讨论解决了行政法的本质、目标、作用或范围问题，毋宁说它带来了研究范式的更新、开启了正常的学术争鸣。从关注于行政法制实践中的一般性问题到对行政法的根本性问题进行哲学思考，从自说自话到相互商榷，在这些可喜的变化中，中国的行政法学逐渐走出了困境，其整体的研究水准已经大大提升。如果说十年前行政法学尚不能为世人所普遍认可的话，那么今日的行政法学在历经理论基础的大讨论之后已经日显成熟，其现实解释力、影响力都明显增强，行政法学作为一门独立学科的地位正为越来越多的人们所认同。从这个意义上来说，继续将行政法理论基础的讨论引向深入无疑是十分必要的。
三、行政法理论基础未来讨论之注意事项
正如上文所言，行政法理论基础的讨论已经对行政法学传统研究范式的转换起到了“催化剂”的作用，因而学界有理由对此进行更为深入的研究和争鸣。如果说以往的研究大多属于“大胆假设”的话，那么接下来的更为艰巨的任务就是“小心求证”。也许各种观点之间暂时还无法统一甚至很长时间内都难以达成共识，但为了使行政法理论基础问题得以正常、有序地进行下去，一些基本的研究规则还是需要提倡并予以遵守的。在我们看来，未来的讨论需要注意以下三个方面的事项：
（一）建立最低限度的理论共识
从某种意义上说，学术的历史就是现象的概念化和概念的规范化的历史。作为人类思维的基本单位-概念在学术研究和学术对话中具有重要的作用，如果研究者不在同一层面或同一意义上使用概念，学术沟通与对话就无法开展。同样地，如果概念本身不严谨、不规范，那么理论的大厦也难以牢靠。令人遗憾的是，概念的不统一、用语的混乱一直伴随着我国行政法学研究的始终，也困扰着行政法学理论的发展，行政法理论基础的研究亦未能幸免。例如，与行政法“理论基础”相并列使用的名词就有“基本理念”、“基础理论”、“基本观念”、“核心理念”等多种表述。即使是同样以“行政法理论基础”作为研究的主题，不同的学者在其内涵的表述和确立标准的把握上也不尽一致，有的立足于行政法的本质、有的则以行政法的功能为标准，还有的甚至以行政法的作用、范围等为标准。如此以来，不同的学者就无法对行政法理论基础展开真正的交流与对话，这也正是行政法理论基础已有的研究为世诟病之所在。有鉴于此，学界在今后的研究中应当首先就行政法理论基础这一基本范畴达成共识，并在进一步研究的基础上尽可能统一理论基础的确立标准，从而创造出学术对话的良好平台。
我们认为，对行政法理论基础范畴的界定首先要从其在整个行政法体系中的地位入手。一言以蔽之，理论基础既是行政法基础理论的核心，也是行政法学体系建构的逻辑起点。换句话说，行政法理论基础是一国行政法学术及制度实践的最根本的理论支柱。就其存在价值或所负使命而言，行政法理论基础至少具有以下四项功能：一是指导功能，即理论基础能够对现实世界的行政法制度与学理进行评价，从而科学地指导一国行政法的制度建设与理论体系的建构，尽量减少其盲目性，促使其沿着合乎行政法基本规律的方向和朝着既定的理想目标健康发展。二是整合功能，即理论基础必须如同一束红线一样，贯穿于行政法具体理论、规范与制度的始终，从而促使整个学科的知识体系趋于和谐、有序和统一。三是阐释功能，即理论基础能够对一国行政法的概念与范围、目标与手段、内容与形式等做出比较确当的阐释，从而建立起行政法学的理论体系。四是修复功能，即理论基础必须保持足够的开放性和兼容性，进而通过不断地自我修复满足时代发展及社会变迁的需求。
行政法理论基础的选择标准是什么呢？或者说，行政法理论基础的确立需要考虑哪些影响因素呢？对这一问题的不同回答，便形成了理论基础的不同学说。我们基本上同意学界提出的所谓“理论高度、理论广度、理论深度、理论密度（即指导力、涵盖力、渗透力及浓缩力）”标准。[18]也就是说，作为部门法的理论基础应当具有根本性和全面性特征。除此以外，我们认为，以下两个标准也是不容忽视的：
其一，本土特色。就时下的行政法理论基础研究而言，学者们大多有意或无意地存在着某种绝对化、单一化的偏好，即往往试图以一种学说或观点来诠释所有国家、所有历史时期行政法的发展模式。这种学术尝试的具体表现是，论者大多宣称某论是“（现代）行政法的理论基础”。很显然，此种研究路径忽略甚至漠视了各国行政法生存、演变的具体社会条件、历史背景、文化传统乃至民族心理，其结果必然导致研究结论的过于笼统以至失实。更重要的是，这种贪大求全、企图找出超越一切时空的“绝对真理”的研究使得行政法理论基础本应具有的上述现实功能大打折扣。正如苏力教授所言：“（中国学者）真正的贡献，只能产生于一种对中国的昔日和现实的真切的和真诚的关怀和信任；相信并假定：过去的和今天的任何人（包括西方学者）都大致和我们一样具有理性，他们的选择也同样具有语境化的合理性。”[19]同样地，在研究行政法的理论基础问题时，学者们也应当立足于中国经济改革、政治改革以及行政改革的实际，在借鉴国外行政法诸种模式优点的基础上，针对中国行政法发展的具体情境，努力寻求适合中国本土特色的行政法理论基础。
其二，宪政理念。行政法与宪法同为公法的重要组成部分，二者之间的关系十分密切，行政法必须最大限度地表达宪政的基本理念。因此，对行政法理论基础的探讨同样需要自觉地溶入现代宪政的基本理念。虽然学者们对“宪政”一语的诠释各有差异，但对宪政的最低标准-限制公共权力、保护公民自由却是公认的。在探求我国行政法的理论基础时，也应当坚持这一基本标准。否则，一旦脱离了宪政理念的指引，行政法理论基础的讨论对行政法及宪法的发展都将难有作为。
（二）在坚持学术宽容的前提下展开真诚地学术对话
任何一项学术研究活动都是一个不断地假设、求证、反驳和修正的过程。在这一过程中，学术批判与回应是不可或缺的，因为思想只有在不断地交锋中才能得到升华。同样地，行政法理论基础模式的选择也是一个相互切磋、取长补短的过程。然而，学术对话尤其是学术批判必须坚持公认的规则，如全面理解彼方观点、避免武断、误解甚至曲解等。综观以往的研究，不少论者在抛出自己的观点之前总是习惯于对其他学说进行一番批评，有的甚至不经周密分析论证就断言其论是最科学的理论基础或是最适宜的理论基础，而别的理论都是不正确的。其实，有关行政法理论基础的很多学说虽然名称不同，但细究起来却没有多少本质上的区别，往往只是看问题的角度有所差异而已。还有的论者不注意彼方学说的修正与发展，总是将矛头指向其立论之初的某些不足或“硬伤”而大加批判，这在当下对平衡论的批评中表现的尤为突出。事实上，在过去的十年间，平衡
论者一直都在不断地修正其立论之初的一些提法和假设。很显然，这种不顾事实的争鸣就缺乏应有的宽容和诚实精神，其批判本身也因为无的放矢而难以令人信服。
从逻辑上看，行政法理论基础是对“行政法应当是什么”的价值判断，属于一个典型的规范命题，具有浓厚的主观色彩。因此，行政法理论基础可以甚至应当说是多元的，任何“非此即彼”的判断都是不科学的。道理很简单，任何人都不可能宣布自己就一定掌握了某种绝对真理。诚如沈岿博士所言：“‘平衡论’也是一个开放的认知模式，它已经并将继续汲取其他认知模式的合理内核，以求发展和更加完善。……目的不在于确立一个理论的最高权威以取代所有其他的认知模式，而是尽可能地提供一种比较完善的认知模式，为行政法的发展提供一种可选择的方案。”[20]因此，在今后有关行政法理论基础的研究中，应当提倡各种学说之间互相借鉴，在真诚对话中共同谋求发展，直至达成共识，从而形成有中国特色的行政法理论基础，进而参与更高层次的国际行政法学对话。
（三）加强对诸论实证基础的研究
行政法理论基础尽管是一个规范性命题，但它如果缺少实证支持也很难对现实的行政法世界产生多大影响。因此，任何一种理论只有在付诸实践的过程中才能展示出其内在的旺盛生命力，否则，不关心实践、不具有可操作性的理论终究只能沦为清谈。在这方面，包括已经在学界占据举足轻重地位的平衡论在内的几乎所有的有关行政法理论基础的学说都面临着同样的挑战。或许应然性的命题可以在远离实践的抽象思维层面上无限推演直至达到逻辑上的自洽，但能否发展出与之相对应的实证基础却是检验行政法理论基础学说现实功效的标尺。如果某种学说仅仅满足于应然性建构却不主动地寻求其实然性基础，那么这种行政法的理论基础就只能是一种不切实际的“空头”理论、“无用”理论-好看但不中用。例如，行政法应当是平衡的，但进一步的追问是“行政法在实践中是不是平衡的”、“行政法究竟能不能平衡”；又如，行政法应当是以公共利益为本位的，但问题是“行政法在实践中是不是以公共利益为本位的”，或者说“行政法到底能不能以公共利益为本位”。很显然，能否对这些问题进行自觉、认真且富有说服力的回答将是诸论所面对的共同难题。因此，在今后有关行政法理论基础的研究中，从规范命题走向实证基础、从理论建构走向制度安排应当是诸论共同的努力方向。如果这一问题解决的很好，那么行政法理论基础的研究价值和现实意义将会进一步凸显，其魅力也会为更多的人们所领略，行政法学将因为贡献出更多的知识增量而为其他学科所广泛认同。
四、“政府法治论”-行政法理论基础的再认识
早在上个世纪八十年代末期，本文作者之一杨海坤教授就撰文探讨了我国行政法学的理论基础问题。当时，他认为：“我国行政法学的理论基础可以概括为：政府由人民产生、政府由人民控制、政府为人民服务、政府对人民负责、政府与公民关系平等化这五个方面，并由这五个方面构成一个完整的有机联系的整体，成为我国行政法学的理论基石。”后来，他又在其著作中对这一观点进行了深入阐发。[21]伴随着行政法理论基础研究的兴起，这一观点在20世纪90年代中期有所修正和发展，论者认为，政府法治是实现法治国家的核心，并把政府与人民的关系切换为政府与法律（法律是人民意志和利益的体现）的关系，提出政府由法律产生、政府由法律控制、政府依法律办事、政府对法律负责、政府与公民法律地位平等这五个方面组成了内容丰富的“政府法治论”。几年来，这一观点虽未得到更为细致的论证，但迄今为止我们依然坚持这一看法。下面，我们将就政府法治论的一些主要问题再做几点说明：
（一）政府法治论的立论基础
在现代社会，行政法的一切问题都可以从“需要一个什么样的政府”推演出来的。“政府”既是行政权力的载体，也是行政权力的运用者和责任的承担者，更是社会公共利益的维护者和代表者，因此，它是研究行政法理论基础问题的重要切入点。政府法治论在立论上也是源于对这一设问的回答。那么，政府法治论的主要思想是在什么样的观念预设基础上得出的呢？这就必须对政府法治论立论基础的诸多维度进行必要的说明。
1.人性基础。对人性的基本假设往往是一项法律制度安排或一种法律观念建立的前提。例如，“绝对权力绝对腐败”作为西方传统控权论的基本观念实际上就是以性恶论为预设前提的。在政府法治论的视野中，人类社会需要政府、需要行政权力是绝对的，而人类社会对政府、对行政权力的约束与规范也是绝对的。其人性预设既非绝对的恶也非绝对的善，而是善恶兼具。政府法治论相信人性有善的、能动的一面，因而主张通过一系列的制度安排和机制设置引导、激励政府从善；同时，政府法治论也相信人性存在着固有的缺陷，因而主张通过有效的制度设计来抑制政府作恶。可见，政府法治论对人性的预设是全面的，其主要思想正是倡导政府抑恶扬善。
2.法理基础。“需要一个什么样的政府”在法理层面上就是要回答权利与权力之间的关系。在政府法治论的视野中，权利相对于权力而言具有本位的特征，具体包括三点内容：其一，权力必须以权利为基础，即公民权利是源，国家权力是流，所有的权力都是由公民权利派生出来的，所以政府的行政权力只能来源于人民的授予。其二，权力必须以维护权利作为其存在的目的，即权力存在的惟一正当性就是全力保障公民的权利，所以政府的行政权力必须用来为人民服务。其三，权力的行使必须以权利为边界，即权力的运用以不侵犯公民的权利为最低限度，所以政府的行政权力必须严格依法行使，一旦逾越既定边界侵犯公民权利就必须承担责任。通过这三种关系的层层推演，权利与权力之间大体上能够达致平等化的状态。
3.宪政基础。虽然迄今为止人们对宪政内涵的理解依然莫衷一是，但宪政的核心精神-制约公共权力、保障公民权利却已经成为人们的共识。政府法治论的核心思想也是建立在对宪政精神的深刻理解和运用之上的。对公共权力的制约集中体现在权力的来源、行使及事后责任的承担上；而对公民权利的保障除了体现在规范行政权力上以外，还集中表现在激发行政权力的积极、能动运用上。以民主型政府、有限型政府、治理型政府、责任型政府和平权型政府为内容的政府法治论不仅关注政府不应当做什么，而且还关注政府应当做什么，甚至还关注于政府必须做什么。可见，政府法治论是对宪政精神的极好注解，以政府法治论为指导的行政法制度建设必然会大大推进中国宪政的实施。
（二）政府法治论的主要思想
政府法治论将政府的活动视为一个完整的过程，并在每一个具体环节分别提出了不同的法律要求，从而使政府的权力处于全方位的法律监控之下，符合行政法理论基础整体性、全面性特点。
1.民主型政府。民主型政府意味着政府权力的合法性与正当性，是对政府权力来源的阐述。民主型政府是宪法“人民主权”理念的忠实体现：权力和属于国家权力之一的行政权，都是人民为了一定的目的而从基本人权中派生出来的一种权力。因此，行政权只可能来源于人民以法律为形式的授予。除此以外，任何所谓的行政权力都不具备合法性基础。民主型政府是政府法治论的第一要素，离开了法律的授权，行政法治的其他问题都无从谈起。
2.有限型政府。有限型政府意味着政府权力的行使边界，是对政府权力实际运行的阐述。人性的固有弱点和权力的自我扩张性使得权力的滥用成为人类社会所面临的普遍问题。而行政权力发生作用的广度和强度又是其他国家权力所无法企及的，原因在
于，“行政权力的运动是自上而下的放射状结构，且每经过一层中介，其放射都要扩大一定的范围；而各级权力行使者又常常产生扩大权力的本能冲动，这就使行政权力具有一种无限延伸的动力。”[22]因此，当法律授予政府权力以后，还必须对其实施必要的限制。否则，行政权力的膨胀必然导致其违背法律授权的初衷而危害人民。有限型政府体现了法治国家“法律高于行政”的基本理念，是政府法治论的关键环节。缺乏法律控制的行政权力如同脱缰的野马一样横冲直撞，法治也终将荡然无存。
3.治理型政府。治理型政府意味着政府权力的使命，是对政府现实功能的阐述。法律之下的政府绝不仅仅是一个消极无为的政府，相反地，现代社会公共事务的复杂性和民众利益需求的多样性都决定了政府必须在法律的范围内积极地有所作为。然而，作为一个有限政府，有所作为又不能简单地等同于无所不能，因为无所不能的政府只能是一个统治型的政府。现代行政法治需要的是一个崇尚服务理念并戮力践行的政府，“最好服务、最高效率”应当成为治理型政府的目标。倡导政府积极施政直至走向善治是政府法治论的一大特点，它适应了全球范围内正在兴起的公共行政改革的需要，体现了行政法理论基础所应当具备的开放性与前瞻性。
4.责任型政府。责任型政府意味着政府对权力行使的后果负责，是对政府权力运用结果的阐述。现代民主政治是典型的责任政治，有权力必有责任几成定律。权力与责任如影随形，权利与救济相伴而生-这是法治国家的真实图景，也是民主与专制的分水领。既然政府是依据法律的授权而行使国家权力，那么这同时也就意味着政府必须忠诚地履行法律所赋予的职责，维护人民的利益和社会的公共秩序。责任型政府是政府法治论的落脚点，也是检验“主权在民”的标尺。离开责任的承担，政府的行政权力就会变得肆无忌惮，法治亦难以为继。
5.平权型政府。平权型政府意味着政府与公民关系的重新定位，是对政府终极目标的阐述。平权型政府表明政府所孜孜奋斗的目标是实现其与公民关系的最大和谐，具体表现为公共利益与个人利益之间由紧张对峙走向良性互动，政府与公民之间由猜疑对抗走向信任合作。既然我们的政府是人民的政府，那么它就应当不断地改变自身的行为方式，尤其是注意增加非权力手段及富有弹性的管理手段的使用比例，通过提高服务质量、吸收人民参与、加强与人民沟通来赢得人民的尊重和信赖。如此以来，政府才能取信于民，进而得到人民的拥护与合作。因此，平权型政府是政府法治论的终点，它反映了现代行政法的根本价值在于实现政府与公民关系的平等化，而行政法一切制度安排和机制设置的出发点也正在于此。
政府法治论正是通过以上五个方面的内容系统地回答了“需要一个什么样的政府”的追问，从而全面地揭示了现代社会政府与人民之间的关系。同时，政府法治论通过动态地考察行政与法的关系，完整地阐释了行政活动中行政权的授予、运用、控制、使命、责任及发展趋势等一系列重要环节，从而为建立科学的行政法学理论体系创造了基本条件。
（三）政府法治论的实证基础
我们之所以坚持要以政府法治论作为我国行政法的理论基础，其中的一个主要原因就是这一观点贴近于中国的现实生活，比较符合当下中国的国情，能够对中国行政法的制度建设起到应有的指导作用。
1.我国加入世界贸易组织已逾两年，对外开放进入了一个全新的阶段，中国已经在更大的范围和更深的程度上参与国际合作与竞争。当下中国社会的普遍共识是：世界贸易组织规则的主要约束对象是中国各级政府，规范政府行为将是中国入世后必须坚持的最大持久战。两年来，按照WTO规则的要求，中国政府进行了大幅度的行政改革，诸如清理中央政府的法规、地方政府及各部委的规章以及各类行政规范性文件，削减行政审批项目，实行行政公共信息公开，等等。凡此种种，无不表明：将政府的权力纳入法治的轨道，过去是、现在是、将来仍然是我国行政法的根本旨趣所在。而入世将促使中国政府更快地转变为高度民主的法治政府。因此，政府法治论能够适应入世的需要。
2.从中国的历史及现实国情来看，行政权高度膨胀、行政腐败日趋严重一直都是世人关注的焦点，严格控制行政权的行使、严厉打击行政腐败已经成为社会的强势话语。然而，对于处在社会急速转型时期的中国而言，任何情绪化甚至极度非理性化的言行都是不适当的。道理很简单，中国的市场经济体制和法治建设道路都有赖于政府的推动，尽管政府本身就是首当其冲的改革对象。也许这正是中国走向现代化之路所面临的两难。可见，中国社会所急迫需要的绝不是一个消极无能的政府，相反地，一个宪政框架下的有能的政府、积极有为的政府则是社会所更加期待的。政府法治论通过对政府权力来源及运行的合法性、正当性追问，突出了政府在法律之下的根本政治理念，从而为“政府再造”奠定了良好的基础。
3.政府法治论与时下居国家意识形态主导地位的“三个代表”重要思想是相吻合的。我们的政府既然是由民意代表机关产生并由纳税人所贡献的财富供养的，那么作为人民的政府理所当然应忠实地代表人民的利益、为人民服务，自觉地做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。这种要求体现在行政法上就是政府应当不断地转变职能，弱化强权力手段的使用，尽量多采取一些柔性的管理方式。而政府法治论通过对形式法治与实质法治、消极法治与积极法治的灵活阐释保持了其内在的固有张力，因而能够顺应行政合同、行政指导、行政救助等新型行政方式大量涌现的需要。
（四）政府法治论的努力方向
毋庸置疑，作为一种学术观点，政府法治论尚处在提出和初步论证阶段，与比较成熟的平衡论、控权论、公共利益本位论相比还有很大距离。很显然，要想使政府法治论发展成为一种有更大影响力的学说，还需要不断地进行补充、修正和更新。在这一过程中，充足的时间和人力都是不可或缺的。我们认为，在今后的研究中，政府法治论者需要着重在以下几个方面进行努力：（1）深入研究并吸收其他学说的思想精华，进一步提炼自身的理论内涵和方法论，营造自身的理论特色；（2）全面建构政府法治论的思想体系，并以此为视角对行政法的一系列问题做出明确回答；（3）努力走向实证，夯实政府法治论的实证基础。如果这些问题都能够得到比较圆满地解决，那么我们就有理由相信，政府法治论也将成为一种较为成熟的学说。
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[1]该文载《中国法学》1993年第1期。
[2]参见郑贤君：《对行政法理论基础问题讨论的评价》，载《首都师范大学学报》（社科版）1999年第6期。
[3]参见詹福满：《当代中国行政法问题研究》，中国方正出版社2001年版，第25页以下。
[4]杨解君教授早在1996年就曾尖锐地指出了行政法理论基础研究中的诸多欠缺，如有浅述而无深论、观点虽多却少争辩与反驳、理论思考过于简单和绝对化等。参见其著：《关于行政法理论基础若干观点的评析》，载《中国法学》1996年第3期。现在看来，这些问题都还不同程度地存在于学者们的研究之中。
[5]张尚鷟主编：《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社1991年版，第9页。
[6]罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版，“关于现代行政法理论基础的研究”（代序），第1页。
[7]张文显：《法哲学范畴研究》（修订版），中国政法大学出版社2001年版，第1页。
[8]参见罗豪才主编：《行政法学》（新编本），北京大学出版社1996年版，“目录”。
[9]参见罗豪才主编：《行政法学》（新编本），北京大学出
版社1996年版，第46—47页；罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1996年版，第48—50页。
[10]王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1994年版，第22页。
[11]孙笑侠：《法律对行政的控制》，山东人民出版社1999年版，第46、149页。
[12]叶必丰：《行政法的人文精神》，湖北人民出版社1999年版，第80页以下。
[13]罗豪才教授为宋功德《行政法哲学》一书所做的序言，第3页。
[14]参见周佑勇：《关于行政法的哲学思考》，载《现代法学》2000年第3期。
[15]该书由北京大学出版社于1999年出版。
[16]该书由法律出版社于2000年出版。
[17]该书由中国政法大学出版社于2002年出版。
[18]前引孙笑侠书，第35页。
[19]参见苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社1996年版，“自序”。
[20]前引沈岿书，第6页。最高人民法院副院长江必新先生也认为，没有一成不变、放之四海而皆准、通贯古今而不易的行政法理论基础。实践是发展的，理论体系应当是开放的；实践是丰富多彩的，而理论也应该是多元的。特别是中国正处在一个改革和转型时期，实存的行政法律规范本身比较复杂，其理论基础很难用一、两个模式加以概括。参见江必新等：《关于行政法的理论基础的对话》，载夏勇编：《公法》（第二卷），法律出版社2000年版，第369页以下。
[21]参见杨海坤：《中国行政法基本理论》，南京大学出版社1992年版，第三章。
[22]张国庆主编：《行政管理学概论》，北京大学出版社1990年版，第227页。
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