中图分类号：DF3文献标识码：A文章编号：1673-8330（2014）06-0102-10
在过去相当长的时间里，政策执行者被假设为政策制定者的“传声筒”，政策的制定而非政策的执行才是人们的关注重点。遗憾的是，无论是招商引资涉及的环境保护、能耗标准、土地供给、税收减免等，还是房价调控、区域市场协调、产业调整、耕地保护、信贷控制、质量检测、知识产权保护、反不正当竞争、煤矿治理等诸多方面，都可以发现诸多经济政策未得到地方政府的严格执行。
就政令不畅通之现实，中央亦曾多次强调政策执行力之重要。比如2009年召开的中央纪委会特别强调要促进土地政策、环境政策的贯彻落实，要“坚决纠正有令不行、有禁不止的现象，确保中央政令畅通”。①国务院纠风办更明确指出要确保中央政策不折不扣地执行到位，“着力解决‘上有政策、下有对策’的问题，确保政令畅通。对有令不行、有禁不止、顶风违纪的典型案（事）件，要严肃查处、公开曝光”。②温家宝总理在2010年政府工作报告中再次强调，要努力提高政策执行力，做到令行禁止，各地区、各部门“对中央的决策部署要执行有力，绝不允许各自为政”。③中央也多次对地方违法违规施以惩处，典型者有如铁本事件、内蒙古新丰电厂事件、河南龙子湖小区等。实践案例和政府文件都证实政策执行不力之普遍存在，但大量相关文献和经验总结却强调，中国改革的成功在于政治集权确保了政局稳定与政令畅通。④财政分配、人事任免能确保中央有效控制地方政府与地方行政官员，政令上传下达并非难事。有学者就指出，“在中国这样一个中央政府高度集权的国家，即使中央政府和地方政府存在利益冲突，如果中央政府愿意的话，它也可以通过各种方式使地方政府行为符合自己的政策意图”，地方政府“除了服从之外几乎别无选择”。⑤那么，在给定中央高度控制能力的前提下，中央政策为什么会不时地失去其约束力，中央政府为什么会容忍而非惩处地方政府政策执行不力呢？
一、中央政策的地方执行策略考察
中央政策无非要求地方政府积极做某项事情，或者禁止地方政府做某项事情。地方政府积极有效执行方能形成“政令畅通”，拒绝执行与不完全执行就会导致“有令不行，有禁不止”的政策梗塞。在多层级的政府框架下，地方政府的利益偏好与中央立法和社会偏好的契合度决定了地方政府的具体执行策略。⑥马特兰德（Matland）认为，政策执行取决于政策明确性与冲突性，所谓明确性是指政策制定的明晰程度，其与契约理论的完备性颇为类似，故可称之为政策完备性。⑦政策明确性越低，地方政府的可变通空间就越大，地方政府更容易违反中央旨意。政策冲突性则是指央地利益函数的契合度。政策冲突性越大，严格执行地方政府就需耗费更多的执行成本或者遭受更多的利益削减，如此地方政府就越有可能不严格执行。政策冲突性和政策完备性的不同组合会使地方政府采取不同的执行策略，包括行政性执行、政治性执行、试验性执行和象征性执行四种执行策略。⑧
在马特兰德的冲突性—明确性分析框架下，有学者添加了政策重要性、信息对称性、正负激励程度三因素，并将地方政府的策略选择分为两阶段：首先是确定中央还是地方的主导地位，其次是政策执行策略选择。然后他们将地方执行策略分为公然违反、选择性执行、象征性执法、严格执行、诱致性执行等多种方式。⑨笔者认为，将政策执行策略划分为两阶段并不切合实际，无论是中央主导还是地方主导，地方政府会同时考察各因素的影响，而不会将谁占主导作为首要因素进行考虑。就影响地方执行策略选择的因素而言，政策重要性本身不好判断，且只是冲突性的一个方面；信息不对称、正负激励则可以统一调整为政策执行的预期奖惩力度。尽管奖惩可以作为冲突性的一个变量，但由于奖惩依赖于中央的兑现，如果地方政府不会因为执行不当遭受惩罚，中央政策再明确、再重要也不一定能取得好的执行效果，故可以将惩罚与冲突性区分开来。由此，政策冲突性、政策完备性、预期惩罚都会同时影响地方政府的执行，其中预期惩罚又取决于既有的责任设计和信息透明度。
当政策冲突性较小甚至没有冲突时，地方政府当然会积极执行中央政策；但若政策冲突性较大，其执行策略则取决于政策的完备性与预期惩罚大小。给定较高的惩罚额度与较高的冲突性，如果信息对称，地方政府的违法违规行为因容易被中央政府发现而受到惩罚，地方政府依然会较好地执行中央政策；但若信息不对称较为严重，地方政府的违法违规行为不易被中央政府发现，其受到惩罚的概率较低，地方政府就不会严格执行，特别是若惩罚力度过小无法形成有效威慑，地方政府甚至会公然拒绝执行。
政策完备性也会影响到地方政府的执行策略。B11给定既定的惩罚额度与较高的冲突性、较好的信息透明度。当政策完备性较高时，地方不得不表面上执行中央政策，但其执行的积极性低，会消极执行、部分执行；当政策完备性较低时，地方政府就会钻空子、打政策擦边球，或者采取象征性执行、假执行。
给定既定的惩罚额度与较高的冲突性，但信息透明度较差。在政策完备性较高时，地方政府会采取光打雷不下雨、光说不做、政策变通等策略；若政策完备性又较低，地方政府甚至可以借表面执行来巩固地方利益，亦明修栈道、暗度陈仓。
大致说来，地方政府会根据中央的惩罚额度、信息分布、政策完备性等因素来决定是否执行并选择执行的方式和力度。国务院前总理朱镕基早在1997年就指出，有些地方和部门对国家法律、法规和中央政令采取实用主义态度，或者阳奉阴违，或者各取所需，“对自己有利的就执行，对自己不利的就不执行”。B12当执行该政策能够给地方、地方官员带来收益时，地方政府会积极配合上级政策，甚至可能会过度执行；若执行中央政策对地方政府及政府官员没有实质性的利益，且没有上级的硬性考核时，地方政府就会敷衍了事，象征性执行；如果上级政策有损于地方局部利益或者限制了政府官员的利益攫取，地方政府就会消极执行，而在上级政府进行强制考核时，地方政府则会假执行、变通执行；如果上级政策与地方利益发生严重冲突，地方政府甚至会公然对抗上级政府，拒不执行。
在这种分析框架下我们可以发现，工业用地违法违规之所以如此众多，就因为政策完备性低、央地冲突大、惩罚力度过小。对比2003年前后就可发现地方政府的违法违规行为有显著变化，2003年之前由于惩罚力度小，地方政府经常直接违反中央法律和政策，包括非法批地、非法占地、非法征地等；2003年加大惩罚力度之后，地方政府则主要采取变通执行或明修栈道、暗度陈仓的策略，前者如以租代征、土地出让金先收后返等，后者则有通过新农村建设、村改居来获得更多建设用地等。尽管中央政策也会不断调整，其完备性、惩罚额度与惩罚概率都可能变化，但就算地方政府积极配合执行中央法律和政策，依然会有选择地执行。正如有学者观察到的，基层政府似乎都在严格执行上级政策，但是他们会“选择那些他们认为比较容易执行、可以做出亮点和特色的指标来执行，而有意地去忽略那些他们认为几乎没有办法执行、或者说很难执行的指标”。
二、中央政策为什么无法约束地方政府
地方政府的选择性执行导致了“有令不行、有禁不止”之局面。那么，在压力型体制下，中央政策为什么不能有效约束地方政府？
一些学者强调地方政府的利益化、独立化是中央政策扭曲的根本原因，比如有学者认为地方分权、土地违法的高收益是地方政府土地违法行为严重的重要原因；B14也有学者强调国务院、省政府、市县政府都有独立的政策目标，这些政策皆依赖于基层乡镇政府的具体执行，在政策之间存有冲突无法同时完成的情况下，缺乏充足可支配资源的基层政府就会选择性执行；B15还有学者强调约束机制乏力是政策执行走样的重要原因之一，其中多层级委托代理所导致的信息缺失受到了学界的普遍关注。有学者以矿难治理为例指出，地方政府不严格执行中央法律和政策的原因在于中央政府防范地方政府与企业合谋的成本太高、地方政府缺乏长远预期以及惩罚的不可置信等。B16有学者以农村政策执行走样为例认为，投票选举和分权制衡两大监督工具的缺失致使作为代理人的政策执行者及监管者更容易出现信息隐瞒、政策套利等行为；B17还有少数学者意识到中央并不会兑现其事前的惩处威胁，比如中央对查处了的地方政府环保违法违规行为并未给予严惩；B18还有学者专门分析了中央不严格查处地方违法的原因，并将由于管制任务依赖于地方政府的执行而默许地方政府违法的现象称之为“法律软约束”。B19
尽管阐述的角度相差甚远，但这些研究都可以归结到之前的分析框架：首先，中央地方的利益函数并不一致，政策目标存有冲突；其次，政策完备性、明确度不高；再次，预期惩罚较低，这包括既有责任设计之不当和违法行为被处罚的概率较低。
（一）非制度性分权与央地利益冲突
改革开放后的分灶吃饭财政体制以及1994年的分税制改革使地方政府有了发展经济的激励，地方政府有很强的动力做大税基、增加税入。财政收入对地方政府与地方政府官员的重要性主要体现在：首先，地方财力增加使地方政府能够提供更多更好的公共产品，无论是医疗、教育、社会保障还是公路、新农村建设、城乡统筹发展等；其次，财政收入增加使地方政府官员可以享有更好的福利，包括豪华、奢侈的办公楼，更好的交通工具、通讯工具、办公工具，更多的福利品发放等；再次，财力增加地方政府就可大搞形象工程、政绩工程；最后，地方政府官员可以有更多的贪污、寻租机会。
也有学者认为，地方政府官员发展地方经济、增加税收不过是获得更好的职位晋升而已。由于中央根据地方经济增长来决定官员的职位升迁，这就将地方政府官员的晋升激励从政治忠诚导向了经济发展，地方政府官员为此展开了经济增长竞争。政府官员为获得职位晋升会置中央政令不顾而追求高经济增长率，无论是重复建设还是经济过热等都与此相关。
究竟是政绩考核机制还是财政收入影响了地方政府官员的行为实有争议，但中央与地方的利益函数确实发生了分化，利益的独立化而非政治忠诚使地方政府与中央政府的行为呈现出差异，地方政府不会严格执行那些有悖于地方政府利益的政策。以房地产调控为例，由于地方政府从中获得的收益多属于预算外收入或地方政府单独收取的税种，B21地方政府自然会不断发展房地产市场。一旦中央政府的调控政策可能限制地方房价或者有损地方政府的财政收益，地方政府当然会拒绝执行。又以产业政策限制为例，地方政府当然知道环境污染、土地浪费等非长远之计，但有项目才会有GDP、有项目才会有财政税收。严格执行中央政府的产业限制会损害地方利益，因此，地方政府不大可能严格打击高污染、高耗能的企业，反会主动充当企业的保护伞。
（二）违法成本收益之不对称
经典理论认为，行为人是否违法取决于违法成本与违法收益之权衡，如果惩罚力度过低、无法形成有效威慑，行为者就不会严格执行中央政策。再以地方政府是否发展高污染、高耗能产业为例。假设某县政府拟上马一小钢铁厂，由于是限制性产业，按照《供地目录》地方政府不能提供工业用地。再假设该企业能够给地方政府带来税收、经济增长、就业等收益，其收益与投资强度正相关，建厂后被中央政府查处的概率随时间随机变化，一旦地方政府的供地行为被查处将被科以一定的处罚。对地方政府而言，其是否修建小钢铁厂取决于其预期收益、处罚力度和查处概率。在特定时间，惩罚额度和被查处的概率是确定的，只要地方政府从违规项目中获得的收益大于预期成本，地方政府就会违反中央政府的产业限制政策。实践中，无论是打击概率还是对违法者的惩罚额度都过低，违法违规成本小难以形成有效威慑，地方政府当然会拒不执行那些有损地方利益的法律和政策。
首先，查处概率低。尽管中央政府频繁下文要求加强政策执行力，要严格查处地方政府的违法违规行为，然而我国县级政府近2800个，乡镇政府更是近十万个，中央政府实难洞察各个地方政府的所作所为。受制于信息、人力等成本，中央不得不设定较低的查处概率。实践中，我们甚至可以发现，尽管中央“三令五申”，相比于众多的地方违法违规，中央查处的违法违规案件仅是沧海一粟，以至于有媒体经常形容中央的政策不过是“只打雷不下雨”，“只闻楼梯声，不见人下来”，这使违法违规者存有侥幸心理，无论是铁本事件还是龙子湖校区事件，这些被查处者无不认为是倒霉才碰到枪口上，如此自然无法对地方违法违规行为的预期收益有实质性影响，地方政府的理性选择当然是“有令不行、有禁不止”。
其次，惩处力度小。法律之所以能够约束政府并非在于其规定了政府的权力或义务，而在于其明确了政府不当行为所要遭受的处罚，无责任则无约束。尽管中央偶尔会采取杀鸡吓猴式的处理策略严格查处违法违规者，但无论是对政府官员还是违法项目的惩处，“违法行为责任追究的‘尚方宝剑’，更多时候都处于一种虚空举起、轻轻落下的状态，很难让人感受到其应有的杀伤力与威慑力”。B22在查处地方违法违规时，上级政府或者执法部门经常以“出于公心，为了发展”、“思路很好，只是操作过急”等理由来掩盖其违法违规的客观事实，或者以“不造成巨大经济损失”、“不能影响当地经济发展”等为由给违法者开脱责任。以土地违法为例，自2003年起中央加大了打击力度，截至2007年初立案22395件、结案13059件，这些案件大多存在非法批地、非法占地等行为，触犯了《刑法》的相关条款。但最终受到党纪处分的不过927人，受到刑事处罚的只有168人，而县处级干部受到党纪、政纪处分的仅有107人，国土资源部负责人也承认土地执法存在以罚代法、以纪律代法等现象。B23土地执法偏轻偏软，环境执法同样未能严肃法纪。自1997年《刑法》设立“破坏环境资源保护罪”以来，涉及破坏环境资源的案件数万起，但全国人大的执法检查发现，“极少有因行为当事人违反环评法和行政管理部门责任人不作为，而受行政处罚或因失职犯罪被追究刑事责任的情况”。B24
而地方政府官员即使被追究责任，亦多是受到内部的行政处罚如警告、记过等，之后完全可能因其“有魄力”、“有干劲”而提升至其他职位。更何况，对单个行为人的惩处对违规项目本身而言却是“小打大帮忙”。相关法律和政策规定，无论是违法用地还是违反环境法规、国家产业政策，不仅要被处于罚款甚至还得停止施工、拆除建筑物。实践中，多数大型违法违规开发项目并未被拆除，而仅处以罚款，其后，项目不仅免于拆除还可由此得以合法化。比如针对高尔夫球场泛滥之现象，国家发改委在2011年4月开展了全国高尔夫球场综合清理整治工作，但同时却规定“对违法违规行为已完全纠正、整治措施全部落实到位的高尔夫球场，可由发展改革、国土资源、环境保护、林业等部门为其重新办理相关手续”。
再次，既成事实之倒逼——惩处威胁不可置信 。
尽管地方的违法违规行为应当受到重处，但对那些投资动辄上亿的违规项目而言，中央已不大可能拆除。比如铁本项目被国务院责令停工时，其占用的几千亩耕地已经全部破土使用，土地表层以下50厘米的土地耕作层已被翻转去除，土地表层以下2米已被填埋沙土、石灰，复耕已无可能。铁本项目的叫停不仅造成先期巨额投资的损失，形成高达40亿元的银行不良贷款与地方财政赤字，耕地保护的目的亦不能再实现，地方农民也因为项目停工难以再就业，形成了严重的不稳定因素。B26因此，中央政府不大可能责令将所有的违法违规项目拆除，管理部门只得为其补办手续，将非法行为“合法化”。中央在查处违规项目时不得不面临这些两难问题，如果关闭将浪费前期巨额投资，并会增添新的不安稳因素，但是不关闭却又使“先上车，后买票”、“生米煮成熟饭”的预期进一步得到强化。
地方政府与企业洞悉到中央政府的艰难抉择，深知惩处之不可置信，为此就不顾执法部门的禁令而顶风上马，期待以既成事实来倒逼中央政府、绑架监管机构。因为他们深知“先斩后奏几乎没有风险”，只要既成事实，量中央不敢奈何。地方政府甚至发现，先上车后补票战略不仅能免去正常报批的繁琐手续，还可逃票、补低价票。如此制度实践使得“未批先建”、“先上车，后买票”成为不少地方政府上马投资数额高、环境影响大、正常审批难通过这类项目的潜规则。而地方政府官员在讲话中也多次提出，“先上车后买票”是其竞争策略，“能免的免，能缓的缓，实在不能免也不能缓的那就先上车、‘手续不齐没关系，先干着再说’”。B27某县国土资源局局长在辖区项目因没办理土地使用手续而被查处依然底气十足地指出，“即使先上车后买票，这个项目也得上”，“这个项目无论告到哪儿，最后肯定还是得批”。B28实践证明，只要不撞在枪口上，通过踩线抢跑、突击投资，就会在下一轮竞争中占优。
“撑死胆大的，饿死胆小的”、“谁听话谁吃亏”，扭曲的惩处机制更是纵容了地方政府违法违规的冲动。违规项目能否投资上马端赖于地方领导对局势的判断和风险偏好。在这种情况下，政策当然出不了北京，法律自然也下不了书本。无论是土地使用中的先占后批、未批先用还是环保评估中的未批先建、未评先批抑或项目审批未批先上等等，无不是地方政府的倒逼对策。
（三）地方政府竞争
在之前的分析中，地方政府是否执行中央政策只取决于对中央政府的惩处预期，但现实世界中地方政府之间还存有激烈的竞争，地方竞争会影响地方政府的收益，因而会进一步强化地方政府选择性执行的激励。以税收优惠政策竞争为例，在其他相邻地方政府都执行中央政策的情况下，严格执行并不一定会带来收益改进；但若有其他任一相邻地方政府违规，严格执行中央政策却必然会受到损失，因为在区位、交通等其他条件相同的情况下，税收较高会导致企业流失，而那些不严格执行中央政策者则可以在招商引资竞争中占有先机。
由于中央政府采取的管制政策涉及行业准入、项目审核、土地使用、环境保护、生产安全、能耗水耗、税收等诸多方面，地方政府面临的竞争主体又众多，在其他区县都严格遵守中央的各项政策时，只要在任一项目上采取了优惠政策，就更可能在招商引资竞争中获胜。尽管其违规行为会降低其某一考核指标的分值，然其在经济增长、财政税收、就业等方面的良好表现完全可以弥补其损失。而在招商引资竞争中的失败不只会降低地方政府的财政收入，更会导致经济增长、就业问题等多项考核指标的下降，在政府竞争中处于不利地位，政府官员自然不会容忍其在晋升锦标赛中遭受此种失败。就算其“恶性竞争”不能成功招商引资，但由于这些政策因招商引资失败而没有兑现其违法违规行为就无从观测，地方政府当然不会由此而遭受惩处。如此，只要中央政府的惩处力度不大，地方政府若希望在地方竞争中胜出，就不得不违反中央政策。如果参与招商引资竞争的同等政府越多，地方政府违反中央政策的可能性就越大；而地方经济越不发达，地方政府越可能会拒绝执行中央政策。
总的说来，地方政府之所以会违反中央政策首先在于地方政府与中央的利益发生了分离，而查处概率与惩罚力度过低便无法形成有效威慑，“违法成本低、守法成本高”，B29地方政府当然会置中央政策不顾而从事有利自身收益的行为。而“老实人吃亏，不老实的人占便宜”的倒逼机制，更纵容了地方政府的“不听话”。正因如此，在中央红头文件接连下发的时候，地方政府依然会顶风而上，违法违规不仅未得到遏制，反有可能变本加厉。
三、中央为什么会容忍政策软约束
任何政策要发挥作用皆取决于执行，如果政策得不到执行，那“只不过是干巴巴的语言和象征，在真实世界没有产生任何果效，结果就是对官僚过程的失望以及法治原则的失败”。B30倘若政策制定者忽略了执行能力的要求，政府干预“不仅无法满足既定的社会目标，而且还会导致非正规性和腐败，削弱政府公信度”。B31地方政府的不当执行不仅会导致经济运行失控，更使得教育、医疗、交通等公共产品、公共服务提供不到位，进而削弱中央威信、诱发政府与民众的对立和冲突。比如中央政府在房价调控、产业调整、耕地保护、环境保护等方面耗费了不少精力，但由于地方政府的不配合乃至主动违反，导致了房价飞涨、环境恶化、矿难频发、土地浪费、民众权益受损等问题，如果处理不善，不仅会带来经济波动，更会影响到社会稳定。正因如此，中央才会一直强调政策执行力之问题。改革开放后不久，邓小平就曾呼吁过要维护中央权威，要“确保政令畅通”，时至今日，中央依然不时发文指出政令不通之现实。但中央政府为什么没有惩处而是容忍了地方政府“上有政策，下有对策”的行为？为什么中央政府会“光打雷不下雨”、“高高举起、轻轻放下”，不兑现之前的惩处威胁？概括而言，有如下几方面原因：
（一）多重政策目标之冲突
尽管中央与地方在不少方面存有利益冲突，但多数时候，双方的利益具有一致性、共生性。考察土地管制、环境保护、房价调控等可发现，尽管土地浪费会带来粮食危机，房地产失控可能带来金融风险，环境恶化会影响可持续发展，但只有较高的经济增长才可能防止大量失业、维持社会稳定，而房地产市场的繁荣与工业企业的发展亦可增加中央税收，诸多政策目标的冲突使得中央政府对房地产调控、环境保护、土地管制等举棋不定、左右为难。特别是在经济形势恶化、就业问题严重时，经济增长、社会稳定、粮食安全、金融安全、可持续发展等政策目的之间的冲突就更为彰显，中央政府更可能对地方政府违法违规行为“睁只眼闭只眼”。比如2008年金融危机爆发后，“保增长”就成为首要目的，中央政府及各部委甚至也带头软化法律和政策的约束。为保增长，环境保护部提出“要当好扩大内需促进经济平稳较快发展的排头兵”，为国家重点项目开辟环评审批“绿色通道”，推动项目尽快审批、开工，为实体经济发展做出贡献。B32环保部甚至在三天内就批复环评文件93个，投资额度高达2600亿元，而不少省份也迅速效仿，环评时间大幅缩短，项目通过率更是从2006年的70%左右上升到90%。B33
在查处地方政府的违法违规行为时，中央的矛盾心态更加明显。比如国土资源部官员在土地执法百日行动新闻发布会上就指出，由于未批先用涉及大量国家和省级重点工程，未批先用和以租代征的处理政策并不一样。对以租代征违规扩区的，要“严格按照法律程序来办，该处罚处罚，该处理处理”；而对未批先用则给予特殊的处理政策，比如给予罚款、书面检查之类。
（二）抽象的制度与具体的行政
1.政策不完备
政策要得到严格执行其前提条件在于政策本身是明确且可执行的。政策越具体明确，政策的约束力就更强。由于政策文本的局限性，不少问题甚至从未进入过既有的制度体系内，政策设计不可能完美，总有空缺与设计不当之处。比如中央禁止地方政府以零税收、零地价招商引资，但是并没有限制地方政府奖励企业或者提供发展基金，现实中不少地方政府正是通过奖励、基金等形式来规避中央的税收减免限制与工业用地最低出让金标准。一些地方政府为促使农村房屋流转但又不与中央的禁止性规定相冲突，就进行制度变通打擦边球。比如某县级市就将农村集体经济组织成员分为普通成员和特殊成员，特殊成员可以通过向农村集体经济组织捐交公益金的形式加入，也可以在农村集体经济组织同意的前提下以产权转让关系的形式加入。此外，该市还准许城市市民参与农村房屋联建，农民取得房屋的所有权，另外一方根据约定使用联建房屋的，可视为租赁。B35尽管上述做法实质上有规避现有法律和政策安排之嫌，但却并不能直接认定其政策变通违法，当地政府官员亦强调这些规定“是基于以后涉及流转问题时规避法律限制而制定，极具创新意义和实际意义”。B36
尽管行政机关只是执行者而非立法者，不能制定、改变既有的中央政策，但由于政策天然的不完备，作为执行者的基层政府不可能待中央政策调整之后再进行处理，基层政府必须及时回应实际发生的各种事件。不少学者认为行政裁量权有损法治，但同样不得不承认“政策执行中的裁量权同样寻常可见”。B37由于不可能设计出对未来所有情形都加以具体规定的政策，当政策不完备时，权力的配置就是必须考虑的问题。在政策缺乏详细规定时，要发挥地方积极性，就得容忍地方政府的主动创造性。有学者就指出，由于中央政府不得不依赖于下级政府、基层政府的具体执行，中央政府只得在保护基层政府与救济民众之间权衡，如果问题不大就只好睁只眼闭只眼。B38这就使地方政府实际享有政策的剩余控制权，政策制定与执行交织在一起，地方政府经常要根据实际情况进行再界定和调整，而对政策的合理处置与不合理变通都是必然的，B39中央政府也不得不认可。
2.地区差异与制度统一的矛盾
政策制定得越具体越缺乏普遍适用性，但要政策具有普遍性就必须忽略掉具体问题的诸多特殊性。地方分权之所以受到各国重视，正因为不同地区民众的偏好存有差异，地方分权能够满足多样化的需求。我国地广人多，地区差异巨大，发展转型参差不齐，风俗人情、资源禀赋等皆有差异。政策制定得越具体越容易抹杀各地区间的巨大差异，这些不适当的政策也难以得到有效执行。因而，制度不能设计太细，亦即制度应当具有普适性而非个别性，这就不得不忽视那些细微末节。可制度制定得越抽象模糊，地方政府在执行过程中的剩余控制权就越大，执行走样就可能出现。
如此看来，之所以会有“上有政策、下有对策”，最根本的原因就在于政策一统性与执行灵活性之矛盾，而这是中央集权决策过程所必然付出的代价。B40为此，不少学者认为应进行制度化分权赋予地方政府以自治权。但过去权力下放失败的教训，加之地方自治的不成熟，中央担心制度化分权后会造成地方失控，我国并未进行制度化分权。现有政制体系下，中央主要负责制度设计，地方政府则负责具体执行。B41但统一立法就只能作原则性规定，政策很可能不适合具体案件，或者根本就没有相关规定，地方政府只有自主决定处理其面对的各种具体事件，而其违法违规也属必然。
（三）地方灵活性还是政令畅通：中央政府之两难处境
法律和政策本身或者缺失，或者不适合现实，或者制定得过于原则，自然无法指望地方政府严格执行，更何况我国还处于从计划经济向市场经济转型的改革中。转型本身是一个不断抛弃旧有制度、创立新制度的变迁过程，但“法制变迁总会比社会变迁慢几拍”，B42如果固守僵化的法律文本只能导致社会停滞不前。正如有学者论述的，在一个快速变化的社会里“精心订制的法规”恐怕并不一定会推进理性的市场行为。B43而要“用法律对社会进行天罗地网式地严密控制，不仅不可能，而且势必导致管理过头、统得过死的结局”。B44法律条文越具体越细致，就越可能悖离新事物、新现象的客观发展趋势，立法者的政治风险就越大，而制定更为原则的法律条文，准许地方试错，能够最大限度地减少立法失误的风险和代价，从而降低政治风险。B45
毫无疑问，消除法律和政策的软约束，让立法进程指导改革是最理想不过的。可如果单纯强调中央法律和政策的事先调整，那中国的诸多改革恐怕难以完成，发挥地方积极性也无从谈起。在美国等普通法系国家，法院在一定程度上化解了社会变革与法律约束之冲突。我国属大陆成文法系，法院功能有限，加之地区差异巨大，法律约束与社会转型的矛盾更为突出。中国的改革事先并无清楚的蓝图与精确的走向，没有事先拟定好的法律文本映射实践中存在的诸多问题，而是在“摸着石头过河”的不断试验中逐渐展开。中国特殊的条块关系使地方政府不仅具有发展经济的动机，对中国的制度改革也具有重要意义。比如Heilmann就认为中国的政策试验是在中央控制下的地方试验，中央政府通过“试点”、“特区”等授权地方政府探索试验，中央集权又可将成功经验推向全国。B46
为降低制度变迁风险，改革初期中央鼓励各地要“解放思想”，要“试一试”、“看一看”，地方政府的“土政策”、“政策变通”等得到了中央政府的支持或者默许。全国人大常委会的工作报告早就指出，对外开放、经济体制改革涉及面广、情况复杂，新问题、新经验不断出现，同时我国地方政治、经济、文化发展很不平衡，法律规定不能太细，应当准许各地方政府制定相应的实施细则。B47“对于新的重大问题、重要改革，一般都需要先进行群众性的探索、试验，经过社会实践检验的阶段。然后总结实践经验，全面权衡利弊，把成功的政策定型化，制定法律”。为此准许国务院对有关经济体制、对外开放方面的问题作出“灵活的变通”，并在条件成熟之后再进行立法。B48随着依法治国观念的确立，决策者更清楚认识到僵化法律与易变现实之矛盾，早在1996年中央拟强调依法治国之初，江泽民就指出：“经济在发展，社会在前进，新情况、新问题会不断地出现，解决问题的新经验也会不断地产生。正因如此，我们的法制建设也必然是一个不断地深化、加强、健全和完善的过程，不可能毕其功于一役。”B49而吴邦国也指出，社会转型中会有很多新情况、新问题，“一下子都用法律来规范还不具备条件”，应当“待取得经验、条件成熟时再制定法律”。B50国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中同样指出，要“正确处理好政府立法与改革的关系，做到立法决策与改革决策相统一，立法进程与改革进程相适应”。B51 尽管地方政府的制度创新意味着与中央的法律和政策相冲突，甚至会导致政令不通，但是容忍地方政府的适当违法违规却能使僵化的法律和政策具有一定弹性，减少制度变革的风险。特别是在我国缺乏地方自治的前提下，准许地方政府的适当“违法违规”有积极意义。
在中央集中立法的前提下，由于我国的地区差异与多层级行政，要使地方政府成为纯粹的政策执行者不大可能，政策统一性和地方灵活性只能取其一而不可兼得。更何况，改革本身具有不确定性，整体性的制度变革具有很大风险。正是基于此，中央才准许地方政府试验、容忍地方政府的适度违法违规，以缓和制度刚性与社会转型之矛盾，但地方政府的选择性执行弱化了法律和政策的约束力，导致政令不通，这使得中央面临两难抉择。考察重庆市、成都市的一系列制度创新，我们更可以明确地感受到中央的矛盾。重庆市、成都市被列入城乡统筹改革区后，其获得了突破现有法律和政策的“尚方宝剑”，但是两市的不少政策都被叫停。一方面中央政府希望地方政府进行政策试验，发挥地方政府的灵活性，以化解现有制度的僵化；但是另一方面，中央政府却担心地方政府的政策创新会带来社会动荡、权力失控等负面效果，要严格限制地方政府的行为。
再以依法行政为例，中央一方面强调要依法行政，严格约束地方政府，但同时，中央政府也默认、鼓励地方政府进行制度创新。比如国土资源部在贯彻依法行政的同时，也强调各地方国土资源管理部门要“大胆创新，为国家立法创造经验”，要“将成熟的改革决策上升为法律”。B53依法行政与制度创新本身就是矛盾的，在加大对地方违法用地惩罚的同时，国土资源部也不忘指出，“要正确处理立法与改革创新的关系”。B54
尽管地方的执行变通可能有悖中央意志，但立法非易事、执法更难。一方面中央担心地方失控不敢贸然分权，但同时中央政府又认识到现有体制下制度变革的难处，不得不将权力下放，最终中央政府通过名义上集权、实际分权，将法律和政策约束软化来化解前述问题。特别是在中央认识到既有制度本身的缺陷，却因多种原因无法及时变革时，更可能会有意放松政策约束，并通过地方试错来确定既有的制度安排是否应当改革、如何改革。而且政策软约束也有助于中央对地方政府的控制，只要中央政府认为必要，很容易抓到地方政府或者政府官员“违法”的把柄，对越轨者进行“合法”惩处。而在制度化分权的情况下，中央政府要惩处地方政府的难度要大得多。权衡之后，中央选择了集中制定法律和政策，准许地方政府享有较大的剩余控制权，容忍政策软约束之存在。除非地方政府的行为遭致民众的反抗或者有损中央权威，中央才会利用其法定权力对地方政府施加约束。
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