[摘 要] 中国加入WTO后，面对跨国公司对中国产业的垄断的发展趋势，应在避减垄断的条件下区别对待：对外资自然垄断采取保护、规制和增加竞争的政策；对于非自然垄断的规模经济行业的外资垄断采取限制垄断和增加竞争的政策；对于由技术优势所造成的垄断采取适度保护的政策；对由信息优势所形成的外资垄断应采取消除、限制垄断和增加竞争的政策，等等。
[关键词] 外资垄断 政府规制 政府策略
跨国公司在中国很多产业存在垄断现象，这引起了国内产业界和学术界等领域的普遍担忧。关于垄断的成因和损害后果，学者已经作了广泛的研究。[1]（P53—68）中国加入 WTO后，面对跨国公司对中国产业的垄断的发展趋势，我国政府应当采取怎样的反垄断政策令人深思。制定反垄断法，运用反垄断法规制外资垄断，其紧迫性、必要性和重要性，自不待言。有关中国反垄断的法律制度，学者已经作广泛而深入的探讨。[2]本文并不打算去全面探讨反垄断的法律制度，而旨在反垄断法之外提出预防和反对外资垄断的政府策略和方法措施。
一、对外资垄断是实施全面禁止还是自由放任政策
对于外资垄断应该采取何种政策，尚未解决。有人基于垄断对经济的危害主张应对外资垄断实行全面禁止的政策，有人却基于垄断的优点而主张实行自由放任的政策。
是否应对外资垄断实行全面禁止的政策？这首先取决于政府有没有这种能力。垄断是市场竞争的必然结果，市场本身没有能力防止垄断的出现。政府不可能全面禁止外资垄断。如果政府实行全面禁止外资垄断政策，结果只是垄断形式的改变，即政府垄断代替市场垄断。其次取决于实行这种政策的后果。垄断产生的原因具有多样性，一些类型的垄断的存在具有经济合理性，如自然垄断，消除这种垄断，增加一个或多个竞争者，只会提高平均成本，并造成经济资源配置效率和消费者福利损害；再如由技术优势所造成的垄断，如果采取一律禁止的政策，只会导致技术创新减弱。可见，虽然垄断的存在对经济效率等会造成损害，但不应对垄断实行全面禁止政策。
那么，是否应对外资垄断实行自由放任的政策？对垄断实行自由放任政策的论据是垄断企业规模大，可以进行更多的积累，可以组织大规模的技术创新，而且垄断企业也能具有高效率。其实，这些并不都是由垄断所带来的，如果没有市场竞争的作用，垄断企业便不会积极地进行积累和技术创新。如果对垄断实行自由放任的政策，社会就会以效率损失和技术创新与积累的滞缓为代价。因此不能对垄断实行自由放任的政策。
政府对外资垄断到底应该采取什么政策？首先须明确垄断的成因和经济后果。导致垄断产生的原因是多方面的，规模经济、技术优势、信息优势、市场竞争、产品差异、企业垄断策略、排他性产权、市场进入成本、政府干预等许多因素都会造成垄断。垄断成因不同，其后果存在差别，这就需要对不同类型的垄断采取不同的政策。其次须明确对外资垄断所采取的政策的后果。政府反垄断政策的终极目的并不是要反垄断本身，而是要通过反垄断使经济具有高效率，使经济能够得到更快的发展。要使反垄断政策能够实现预期目的，须对不同类型的垄断实行不同的政策。
二、反外资垄断的政府一般策略和方法
对于外资垄断所采取的政策的总原则应为在避减垄断的条件下区别对待。
（一）对外资自然垄断采取保护、规制和增加竞争的政策。若跨国公司进入了自然垄断行业（通常限制跨国公司进入该行业），为了使该行业效率达到最优状态，政府即应对该行业外资企业独家经营采取保护政策，即不允许新的企业（包括跨国公司）进入该行业，以避免新的企业进入造成重复投资，资源配置效率低下。但因自然垄断行业的企业处于独家垄断地位，若无外力约束，会倾向于限产抬价，损害消费者。政府必须采取措施避免或抑制企业的这种行为。具体可以采取两方面政策：规制和增加竞争。所谓规制，就是政府对自然垄断行业的经营企业向市场提供的产品（服务）产量、质量和价格进行明确规定。但仅靠规制是不够的，产出数量、质量与供应价格的规定是一个复杂的博弈过程，政府往往不得不向企业让步，无法避免高投入、低产出，价格定得过高，或者政府要耗费大量补贴。可见，还须采取增加竞争的政策。具体措施包括：其一，鼓励替代品生产。提高替代品对自然垄断行业产品的替代程度，会构成对自然垄断行业企业的竞争。其二，建立竞争性的经营权市场或经理市场。如果自然垄断行业的企业非由政府直接经营，政府可采取引入市场机制的办法，建立起公开的具有高度竞争性的拍卖性质的有限期的经营权市场，在产量、价格一定的条件下，由出价高者获得经营权，或者在经营权价格一定的条件下，价格低而产量、质量高者获得经营权，促使经营者提高生产效率，使产品价格被控制在合理的水平上，同时保证高质的产出量。如果自然垄断行业的企业由政府直接经营，则应建立类似于经营权市场的经理市场，在投入（包括经理年薪）计划量一定的条件下，选拔计划投入少、产出高、供应价格低的人担任经理（包括外资），使政府的产出量和产品供应价格计划得以完成。同时还可以建立对经理人员的补充性的经 济奖惩制度。
（二）对于非自然垄断的规模经济行业的外资垄断采取限制垄断和增加竞争的政策。自然垄断行业以外的许多其他的具有规模经济特点的行业，如汽车制造业、计算机、钢铁制造业、造船业、冰箱制造业、空调制造业等。对这类行业，政府不应该对这类行业的外资垄断采取保护的政策，即不要禁止新企业的进入，而必须采取限制政策，特别是对于企业的横向合并要进行严格的限制。这种限制属于政府规制范畴，但政府规制本身会遇到难以解决的问题，其作用有限。要有效地抑制这类垄断还须增加市场竞争。具体从两方面着手：其一，提高国内市场的竞争性。政府应消除各种进入壁垒，使新企业能够较容易地进入这类行业，从而始终以潜在竞争构成对垄断的威胁，以抑制垄断者的垄断行为；对已经形成的过度垄断，政府可采取培植竞争对手和对原垄断企业进行分解的办法来增加市场的竞争性。其二，向国外竞争者开放市场。向国外竞争者开放市场是增加市场竞争的更有效的办法，因为国外会有更多的具有同等或更高的竞争实力的企业，如果一国某一行业只有很少几个企业，市场高度集中，就必须要依靠市场的开放来提高市 场的竞争性。
（三）对于由技术优势所造成的垄断采取适度保护的政策。由外资技术优势所造成的垄断是技术创新的结果，垄断者凭借其技术优势可以获取更多的市场份额和更多的利润，是企业进行技术创新的内在动力所在。此类外资垄断，政府不应采取消除之策。为了激励企业积极地进行技术创新，政府应该允许企业基于技术优势而形成的垄断的存在，并实行适度保护的政策，即要允许企业保守技术秘密，且通过建立技术专利制度等措施使企业能够从技术创新中获得应有的利益。但为防止保护过度，政府应在保护范围和期限上进行限制，保护范围应限于技术创新成果本身，保护期限则应适中，以使创新者从技 术创新中获得应有的利益，防止技术停滞现象的出现。
（四）对由信息优势所形成的外资垄断应采取消除、限制垄断和增加竞争的政策。企业可以通过多种途径获取信息优势，从而对竞争对手实施排他性控制。对于由不同途径获取信息优势而建立起来的外资垄断，其经济后果是存在差异的，政府应采取不同的政策。若以非法手段获取信息而形成竞争优势，政府应予以消除；若以合法手段获取信息而形成竞争优势，政府则须要求企业向公众披露某些信息或政府更多地搜集和向社会提供 更多的信息。
（五）对由企
业实施垄断策略建立起来的外资垄断应采取禁止和消除的政策。依靠垄断 策略建立起来的垄断对经济完全有害而无益，会造成大量经济资源的非生产性消耗。政府应该建立反垄断法制，确定依靠垄断策略建立垄断的行为为非法行为，并予以禁止。
（六）对由排他性产权所形成的外资垄断应采取限制与促进竞争的政策。产权的存在与明晰是市场经济存在的必要条件，因此，排他性产权始终是存在的，也就无法避免垄断。对于此种垄断，政府当采取如下政策：其一，尽量减少由政府所制造的排他性产权。除少数特殊行业（如自然垄断），在其他行业都不应建立排他性的产权，以减少竞争的障碍。其二，对于非由政府制造的排他性产权所形成的垄断，政府可以通过对产权收益征税、对垄断行为进行一定的规制和促进存在垄断的行业的竞争来抑制垄断行为。
（七）对于由产品差异和由非产权进入成本所形成的外资垄断应采取增加竞争的政策。对于由产品差异和由非产权进入成本所形成的垄断，政府不应采用规制政策，而只适宜采用增加竞争的政策：政府应当促进市场的开放和统一，降低进入成本，竞争者可以不受阻碍地进入市场，生产要素和产品可以自由地流动，任何一种产品存在足够的替代品，由此造成的垄断就会受到根本地限制。同时政府还应采取措施降低由市场本身（即由 垄断企业行为造成）的非产权进入成本。
（八）对于由市场处于非出清状态所形成的外资垄断应实行行业调节和宏观调节的政策。市场非出清状态所引起的垄断一般不应采取规制性政策，即使有必要采取规制性政策，也必须是短期性的，否则不仅可能导致市场非出清状态的延续，而且会破坏市场经济运行的基础，就像在计划经济中我们所看到的。政府应该采取积极的干预政策，即调节供给或需求，通过这种调节增减市场供给或需求，消除或减轻市场的非出清状态，从而消除或最大程度地限制垄断。如果市场处于非出清状态，市场短边方处于垄断地位，政府应采取的政策是增强长边方的力量。当供大于求的状态时，政府当采取增加局部性公共需求和刺激私人需求的政策，来消减需求方的垄断力量；当供小于求的状态时，政府当采取增加供给的政策（包括刺激国内生产、刺激进口等具体措施），以此来消减供给方的垄断力量。
（九）对于在竞争过程中由于生产集中的形成的外资垄断应采取禁止、消除、限制垄断和增加竞争的政策。竞争过程中出现的生产集中所导致的垄断，有两种情况：一是企业实施垄断策略建立起来的垄断，政府主要应采取禁止和消除的政策；二是由于生产具有规模经济所引起的垄断。政府应采取限制垄断和增加竞争的政策。
三、抑大扶小——中小企业政策
抑制跨国公司垄断的一项重要政策是中小企业政策。中小企业（包括外商投资企业），在一个国家中一般要占90%以上，其参与竞争可以防止或打破大型跨国公司的垄断局面，抑制外资垄断的负面影响。有关中小企业存在的必要性和重要性亦有广泛讨论[3]（P2 98—299）。中小企业政策分为限制性政策和支持性政策两大部分。由于中小企业同大企业相比较在经济发展中具有相对的不利地位，所以，中小企业政策的重点是研究制定扶 持中小企业发展的方针措施。
（一）一般政策和特殊政策
所谓一般政策，是指因市场机制的不完善而给中小企业造成不利所制定的支援政策。如，劳动政策，帮助中小企业进行职业培训和能力开发；金融政策，包括政府有关支持中小企业的专门金融机构贷款和信用保证制度；交易公平化政策（正当交易条件政策），即对大企业滥用市场支配能力予以限制，帮助中小企业组织起来，提高竞争力；诊断、指导政策，为中小企业提供技术、市场、经营等信息，以及企业诊断和咨询服务。所谓特殊政策，是指以特定产业为对象和以特定中小企业群为对象的政策，包括不同产业现代化政策、结构萧条产业的产业调整政策、小企业政策、转包企业政策等。由于特定政策是为了适应各个不同时期的个别政策目标而制定的，往往被置于一般政策之上。
（二）金融、税收、规定限制、信息提供、产品优先采购、管理帮助、订购计划保证、 减轻企业负担等手段
在金融方面，由政府提供资金，并通过政府指定为中小企业服务的金融机构，以及中小企业事业团体向中小企业发放低息贷款。在税收方面，减轻中小企业的纳税负担和采取现代化设备的特别折旧制度，以及特别减税措施来支持中小企业。规定限制方面，限制大企业滥用市场支配力、防止大企业插手中小企业事业领域等政策手段。提供信息方面，对中小企业提供技术、市场、经营方面的信息和不同产业的现代化计划，以及长远发展规划方面的信息咨询。产品优先采购方面，保证中小企业有接受订货的机会。
（三）转包制政策
转包制是指由中小企业承包大企业的中间产品，即由零件、部件所形成的大企业与中小企业间相互联系、相互促进的一种制度。这是现代经济中大、中、小企业之间一种最广泛的联系形式。在大、中、小企业的相互关系中，大企业则是居于支配地位，中小企业在交易上往往处于不利地位。为了防止大企业利用其有利地位和优越的交易条件，采取不正当手段与中小企业进行交易，故要通过政策和法令来限制其不合理行为：（1）价格限制。大企业购买中小企业的零、部件的价格不能过低，要保证中小企业具有一定的利润率。（2）付货款限制。大企业常常拖欠中小企业的货款，要明确限定大企业对中小 企业支付货款的最长期限订货计划限制。
（四）高新技术中小企业政策
在我国国民经济中，中小企业的数量比重高达98%左右。如果忽略了对中小企业科技开发积极性的激励，轻视中小企业创新在国家创新体系中的作用，就会延缓整个国家的技 术经济发展，影响国家产业技术化的进程。
提高我国中小企业的技术创新能力，首先要推动我国中小企业的专业化生产水平，使中小企业选择具有成本优势和创新优势的生产组织方式，深化企业的专业分工，建立专业化生产协作网络。其次，为了使中小企业能够获得充足的创新资金，需在政府的组织下，建立中小企业银行等面向中小企业的金融机构，向承担国家研究与开发项目或开发高新技术项目的中小企业提供贷款。政府还应建立起相应的信用担保机构，为中小企业 向银行借贷提供担保。其三，为中小企业设立专门的技术成果及知识产权交易市场，推动中小企业的技术成果转化。其四，建立健全社会生产中介机构，降低中小企业技术协作的交易成本。如技术指导和管理咨询中心向从事技术创新的中小企业提供有偿援助 ，对生产工艺和管理方面出现的问题给予直接指导。
四、本地化政策
本地化政策的主要目标在于促使跨国公司植根中国，成为中国国民，为中国服务，并推动中国全面发展。跨国公司进入中国，大都以本地化作为其重要的策略，而本地化也是跨国公司立足中国的关键之一。作为东道国政府，应因势利导，推动跨国公司本地化，使其成为本土公司（而非异己力量），这也是化解外资垄断恐怖症一项重要手段。中国不是拉美，政治的高度统一、悠久历史文化的强大的融合力和地大人多的优势等，是可以对付任何外来的经济力量的。任何跨国公司进入中国如不能“入乡随俗”，它就很难生存下去，更谈不上发展了。政府推动跨国公司本地化主要有以下措施或途径：
（一）人力资源本地化。人才本地化也是一个外国企业扎根当地的基础和保障。可以用这样一句话来描述跨国企业人力资源的本地化：当跨国公司刚进入中国的时候，管理者是“老外”；公司业务开始走入正轨后，管理者变成了“港台”；摸爬滚打七八年后，管理者中“久经考验”的“土著”逐渐增多，最终取代
“港台”完成本地化。政府可以采取适当的措施，改变这一本地化进程。目前国内的跨国企业似乎正处在人力资源本土化的高潮阶段。政府实现人才本地化的主导措施是改革人事体制，完善人才市场，鼓励跨国公司通过完备、有效的培训体制开发当地人才。
（二）经营管理本地化。法人治理结构问题却一直困扰着跨国企业。这需要解决母公司 的治理架构和文化与在中国本地的管理实践相协调的现实性问题。政府应当在这一方面有所作为，通过完善法律政策，改进外资企业的治理结构，并足使其本地化。
（三）研发中心本地化。政府鼓励跨国公司在境内建立研发中心是至关重要的，是改变过去以市场换技术吸收外资方法的一项重要举措。20世纪90年代后期，跨国公司更加重视产品研究开发的本地化，它们纷纷投资建立研究开发中心（R& D）。
（四）品牌本地化。可口可乐公司在中国市场上大力推进可口可乐品牌系列饮料的同时，也斥巨资协助中国合作者开发当地品牌的饮料如“津美乐”、“天与地”、“醒目” 等，以实现品牌本地化。宝洁公司进入中国先后建立了十几个本地化的日化品牌。对于跨国公司的品牌本地化的策略，显然有助于壮大民族产品的品牌实力，政府应大力予以扶持、鼓励。
（五）配套国产化。摩托罗拉把配套产品国产化作为在华发展的一个重要原则，并实施本地采购策略等，成绩斐然。国产化并进而推动我国产业升级是我国吸收外资一项重要目标。
五、发展民族产业政策
我国民族产业基础薄弱，企业规模偏小，在设备、技术、管理水平等方面与外资尚存在较大差距，国家应对民族产业采取相应的发展政策，以打破跨国公司垄断局面。
（一）加大政府对民族产业的投入
外资对我国实行行业控制的主要手段就在于控制技术，民族产业在技术开发和生产上依赖于外资。寄希望于企业的技术研究开发投入远远不够，国家必须在资金、政策方面对民族产业的技术研究开发给予支持：第一，由国家加大对民族产业的资金投入，确保民族资本的控制权和民族产业的属性，防止外资利用增资扩股的机会夺取对合营企业的控股权。第二，采取政府购买等措施扶持民族产业。包括美国在内的发达国家普遍采用这种做法。第三，政府应加大对技术研究开发的投入力度。目前我国每年用于技术研究开发的投资仅占国内生产总值的0.5%，远远低于发达国家的2%～3%的比例。国际组织对 46个国家产品更新速度的评比中，我国也居于末位，这已经成为我国民族产业的桎梏。
（二）制定扶持和保护新兴民族支柱产业的法律法规
入世后，适当加强对民族产业的保护，给予其必要的扶持使之免受外资的过度冲击已是迫在眉睫。但是，（1）保护要有选择性。对那些已经得到充分发展、已经具有相当的国际竞争力的产业部门（如彩电业）应基本不予特别保护，而对那些现阶段发展水平较低、不具有国际竞争力，然而又有着重要战略意义的产业部门（如信息产业）给予一定程度的保护。制定产业政策法，对需要保护的新兴产业和幼稚产业予以明确界定。（2）在立法上明确规定相关的保护措施。在明确了应予保护的幼稚产业和新兴产业的范围之后，可以从信贷资金、政府采购、科研开发等诸多方面给予优惠，加以扶持。同时对外资在这些产业的投资经营活动加以一定的限制。（3）动态的保护。保护的幼稚产业和新兴产业的范围并非一成不变，应根据保护对象的发展状况及时加以调整。对已经获得充分发展的产业不再予以保护，对新近出现的新兴产业可随时纳入保护对象之列。4.保护要有期限性。为了减少由于保护而造成民族产业企业的惰性和依赖，保护措施的效力应有明确的期限，随着国内相关产业的成熟壮大，保护的力度亦应趋于削弱直至最终取消。
（三）壮大民族产业的微观经济实力
民族产业由千千万万的民族产业企业所构成，民族产业要真正强大起来关键要依靠自身力量，在竞争中不断壮大自身的实力。首先，注重培育和保护自己的品牌。民族企业与外资竞争的一个重要内容就是品牌的竞争。政府应采取恰当的宣传策略，逐步树立民族品牌的形象，加强对民族品牌的保护。其次，防止在合资过程中自己的品牌被外国品牌所吞噬，坚持自己品牌的独立性或与外资共用联合商标。第三，加强技术研究开发投入，提高产品技术含量。在与外资合资、合作的过程中，重视引进技术而不是单纯引进资金。“要以世界先进的科学技术成果作为我们发展的起点。”第四，民族产业企业应加强联合与重组，壮大规模和实力。我国的民族产业企业普遍存在着分散经营、规模偏小的问题，这决定了民族产业企业必须走联合重组之路，迅速扩大企业规模，组建有竞争力的大型企业集团，以提高民族产业企业的规模竞争力，方能与外资进行平等对话。
（四）促进民族产业发展的其他政策问题
1.国际贸易领域中的市场保护政策。在国际贸易中设置关税与非关税壁垒，以限制国外产品对本国国内同类产品所形成的竞争压力，保护本国生产者。其一，保护范围的确定以对本国经济发展和工业结构体系完善具有关键性影响力的瓶颈产业和新生产业为主要指向。其二，在适度保护条件下维持适度市场竞争。贸易壁垒高度的设定以受保护产业的生产者在得到保护利益的同时能充分感受到市场竞争为准则。其三，健全关税征管机制和逐步取消给予外商的关税减免政策优惠，努力缩小名义关税与实际征收率之间的差距。
2.借用外债的宏观调控政策。借用外债，相比较利用外商直接投资而言不存在企业股权、经营权和控制权的部分或全部转移问题，对民族产业的发展具有较大的安全性。但借用外债有时也会成为民族产业发展中的障碍。1982年墨西哥债务危机加深了对这一问题的认识。因而各国的外债借用政策的制定也越来越多地糅合了对本国民族产业进行保 护的政策成分。
3.对外直接投资中的扶持政策。保护本国民族产业免受外来经济冲击的根本途径还在于努力壮大自身经济实力、培养国际竞争力。从国际经验来看，母国政府的民族产业企业跨国经营扶持政策，包括：其一，强调政府行为的介入，增加企业跨国经营活动中国内产业发展的整体促进效应。其二，利用国家的经济实力及政治影响为企业跨国经营服务。政府可以利用其雄厚的经济实力为企业全球方略的实施提供实质性的支持，并利用政治影响为国内企业的跨国经营呐喊助威。此外，政府在缓和因国际直接投资而诱发的企业间或企业与东道国政府间的投资磨擦中所扮演的角色也相当重要。其三，设立各种官方、半官方的组织机构直接为企业跨国经营服务。其四，利用政府其他经济法律政策对对外直接投资扶持政策进行配合和支持。而最能反映问题的是母国涉外税收政策的制 定。
「参考文献」
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