最近,我国2020年GDP突破100万亿元大关的新闻引起广泛关注,意味着我国经济实力、科技实力、综合国力跃上一个新的大台阶,对于开启全面建设社会主义现代化国家新征程,具有十分重要的标志性意义。煤炭是我国的基础能源,是社会进步和经济发展的重要推进力量。在严峻复杂的国际国内发展环境下,我国经济能够一枝独秀,逆势而上,煤炭工业当之无愧发挥了最重要的能源保障作用。事实上,“十三五”以来的五年,是我国煤炭工业历经曲折坎坷、实现华丽嬗变的五年,走过了极不平凡的发展历程。五年来,煤炭行业全面贯彻落实党中央、国务院重大决策部署,深入落实新发展理念,全面贯彻能源革命战略,以深入推进供给侧结构性改革为主线,各方面工作取得积极成效,供需市场实现基本平衡,行业整体面貌发生了显著变化。可以说,去产能是煤炭行业“十三五”一条鲜明工作主线,是一场刀刃向内的自我革命和自我救赎之举,是煤炭企业摆脱困境迈向高质量发展的重要战略依托。
产能过剩之痛
回顾5年之前,煤炭产能过剩形势十分严峻。根据有关部门统计,截至2015年底,全国煤矿产能总规模达57亿吨,产能过剩达十多亿吨。事实上,自2012年以来,由于国内外宏观经济等众多因素的影响,煤炭“黄金十年”落幕,煤炭产能过剩现象开始显现。业界纷纷呼吁树立科学产能观念,合理组织生产,打击违法违规建设和生产,严格控制产能释放,促进市场供需平衡。然而,由于利益的驱使,“一煤独大”的路径依赖,粗放的发展模式,盲目的投资行为,行业自律精神的缺失等等原因,2015年之前的去产能工作成效有限,产能过剩形势依然严峻。狂热投资是推进煤炭产能扩张的重要因素。在利益的驱动之下,煤炭企业纷纷跑马圈地上项目,铺摊子,搞非理性扩张,致使煤炭产能过快扩张和释放。特别是,在煤炭市场红火的时候,一些煤炭企业盲目建设了一大批大型煤矿;另有一些煤矿规避政府审批,批小建大,或在建设设计中不顾资源约束违规设计,盲目扩大生产能力,煤矿投产后超设计能力生产的问题突出。对于煤炭产能的快速扩张,地方政府的干预起到推波助澜的作用。“十一五”末和“十二五”初,各大煤炭主产地掀起了一股整合重组热潮,整合重组虽然提升了产业集中度,但各大集团都将扩大产能作为重要目标,加速扩张步伐,导致总量过剩,矛盾加剧。另外,一些地方政府也通过为非煤项目配置煤炭资源,或是为了拉投资,在劳动力、土地价格等方面给予优惠政策等其他方式,扭曲了要素价格,推动了煤炭产能增加,加剧了煤炭供求过剩。总之,种种“乱象”致使煤炭产能严重过剩,市场供需失衡,煤炭价格断崖式下跌,多数企业深陷亏损的泥淖。为降低单位成本和完成政府的考核指标,很多煤炭企业采取了“以量补价、超产补亏”的策略,致使煤炭过剩矛盾不断加剧,供需关系被进一步扭曲。
有效应对之举
在经济发展进入速度换挡、结构调整、动力转换的新常态下,党中央、国务院及时制定了进行供给侧结构性改革的战略部署,重点是推进“三去一降一补”,即“去产能、去杠杆、去库存、降成本、补短板”五大任务。去产能为五大任务之首。为进一步化解煤炭行业过剩产能、推动煤炭企业实现脱困发展,2016年2月,国务院印发了《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》(国发〔2016〕7号)文件,为化解煤炭过剩产能进行顶层设计,明确从2016年开始,用3至5年的时间,再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右,较大幅度压缩煤炭产能,适度减少煤矿数量,使市场供需基本平衡。以国发7号文件的出台为标志,煤炭去产能进入有序、快速实施阶段。作为供给侧结构性改革的重头戏、主战场之一,煤炭行业去产能工作受到各方高度关注。国务院将确定的去产能目标任务全部分解到各地和中央企业,国资委与中央企业分别签订了目标责任书。相关部门制定了奖补资金、财税、金融、职工安置、国土、环保、质量、安全等8个配套文件。各产煤大省纷纷出台煤炭去产能实施意见,强力推进相关工作。进入2017年,为构建市场化、法治化去产能的机制和环境,形成化解和防止产能过剩的长效机制,工信部、国家发改委、国家安全生产监督管理总局等十六部门联合发布了《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》,为市场化、法治化去产能作出制度设计,实现去产能工作方式由主要依靠行政手段,向综合运用法律法规、经济手段和必要的行政手段的转变,促进了去产能工作有序开展。随着去产能工作的推进,煤炭行业把有效处置“僵尸企业”作为化解过剩产能的“牛鼻子”,加快对此类企业实施整体退出、关停出清。同时,在政府部门的引导下,去产能逐步实现从总量性去产能为主向结构性去产能、系统性优产能为主转变,既优化存量资源配置,又扩大优质增量供给,进一步优化行业结构,实现供需动态平衡。
合力攻坚之效
煤炭去产能是一次产业结构大调整、大变革,涉及几十万员工及家属的生计问题。煤炭去产能过程中的人员分流安置、巨大的资金压力,以及关闭煤矿的资产债务问题,是所有煤炭企业面临的共性难题。啃下产能化解这块“硬骨头”,做好职工安置工作是头等大事。在过去的几年中,煤炭行业响应国家的去产能政策,发扬大局观念和创新精神,把职工安置作为化解过剩产能的首要工作,同部署、同安排,积极探索内部安置、外部分流、转移就业、创新创业、自主择业等多种分流安置方式,充分发挥社会政策的托底作用,拓宽职工分流安置渠道,特别是把握四个最主要的分流渠道,包括内部分流、内部退养、转岗就业和创业、公益性岗位的“托底”,努力做好职工安置工作,确保去产能工作顺利推进。同时,积极稳妥处置好债务,及时发现并化解处置风险隐患,进一步落实“有扶有控”差别化的信贷政策,大力推进市场化债转股,促进金融行业与实体企业深度融合、协调发展。经过5年的合力攻坚,煤炭行业产能化解取得积极成效,累计淘汰退出煤矿逾5460处、产能9.4亿吨。其中,中央企业关闭退出煤炭产能1.19亿吨,妥善分流安置职工12万人。过剩产能的有效化解,使煤炭产业结构不断优化,优质产能加快释放,市场供需实现了基本平衡,行业效益回升,整体保障能力大为增强。同时,煤炭企业积极探索产销协同等新模式、新业态,激发新动能,有力地推动了煤炭行业的转型升级和高质量发展。“十三五”时期,通过化解过剩产能,煤炭行业发展实现了质的提升。如今,“十四五”的大幕已经开启,煤炭行业要总结历史经验,把握新发展阶段特征,继续坚持供给侧结构性改革工作主线,贯彻新发展理念,奋力创造出更加非凡的历史业绩。
单位:本刊评论员