“半城市化”是相对于城市化而言的，是一种不彻底的城市化状态。“半城市化”现象是指产业结构和就业构成的非农化水平已相当高，但城市社会、管理和文化系统相互脱节，缺乏整合的现象。“半城市化”不仅表现在地区景观和空间结构方面，还广泛存在于城市化进程中的社会经济领域，包括区域“半城市化”和农村流动人口“半城市化”两个方面。随着我国工业化和城市化的快速发展，各地“半城市化”现象日益明显，制约着城市化的进程及经济社会的健康发展。
一、我国“半城市化”现象的总体特征
从历史角度看，几乎在所有国家的工业化、城市化过程中，或多或少都曾出现过“半城市化”现象。在区域半城市化问题上，早在20世纪50年代，戈特曼在其大都市带理论中就提到了这种类型独特的地区。1987年，McGee在研究亚洲发展中国家城市化问题时，也发现了一类分布在大城市之间的交通走廊地带，与城市相互作用强烈，劳动密集型的工业、服务业和其他非农产业增长迅速的“半城市化”地区。在农村流动人口“半城市化”问题上，农村流动人口不论在劳动技能及相关的收入上，还是在生活方式上，都不能马上与城市社会相适应、相融合。美国学者彼得·廖塔和詹姆士·米斯凯尔较早揭示了人口“半城市化”的特征[1]，如背井离乡、半永久性营地、人口密集的贫民窟、机会和希望缺失等。我国的“半城市化”现象不仅体现在社会生活、行动和认同层面，而且更明显地体现在体制层面，是后者的不整合导致前者的不整合。因此，从这个意义上看，我国的“半城市化”现象更严重。
(一)“半城市化”现象的普遍性和不平衡性
目前，我国各地无一例外地存在着“半城市化”现象，各省市程度不一，而且半数以上省市随着经济社会的发展，“半城市化”现象愈发明显。从区域“半城市化”现象来看，它强调的是农村地区向城市化地区转变过程中的一种过渡性地域类型，这在我国东部地区更加明显。如在长三角、珠三角等区位、禀赋条件较好的农村地区(主要是沿海地区或大城市周边地区)，自改革开放以来，在外国资本涌入、大都市辐射与扩散、乡村工业化等多种动力的作用下，这些地区非农产业发展迅速，非农建设用地快速扩张蔓延，产业结构和就业构成已高度非农化，并已初步呈现城市经济的雏形。但与此同时，这些地区仍保持着农村的户籍、土地及行政等管理体制，导致非农人口和非农产业的空间集聚程度很低，村村像城镇，镇镇像农村，区域“半城市化”现象突出。人口“半城市化”现象是指农村人口向城市转化过程中的一种不完整状态，表现为农民已经离开乡村到城市就业与生活，但他们在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等许多方面并不能与城市居民享有同等待遇，在城市没有选举权和被选举权等政治权利。这在中西部地区较为显著，川渝地区、贵州、湖南、安徽、河南、山西等地区，经济发展相对欠发达，第一产业占比较大，农村人口多。随着农业现代化的推进，农村大量富余劳动力为了寻求更高的经济收入和生活水平必然选择进入城市打工，从而形成庞大的农民工群体，游离在城市和农村之间，成为“半城市化”人。
(二)大量农民工在城市中的待遇和户籍长期得不到解决，隐患和矛盾日益突出
我国当前的人口“半城市化”现象，突出地表现为农民工既不能完全从农村和农业中退出，也不能完全融入城市，处于城市和农村之间，身份长期得不到确认。2011年我国城市化率为51.27%，而城镇户籍人口占总人口的比例只有约33%，这意味着有19.2%，即1.4亿多生活在城镇里的人没有城镇户口及享有城镇居民待遇。这种现象的产生主要是由于农村拉力和城市推力作用的结果。在农村社会保障体制不健全的情况下，土地的保障功能是农村拉力的主要来源。在城市无法得到保障的农民工往往把土地作为最后保障，不愿割断同土地的联系，导致农民工脱离农村时存在“退难”的问题。城市的推力主要是农民工在城市工作不稳定，很难真正融入城市，逐渐被边缘化。基于身份差别所形成的社会保障缺失往往使农民工缺乏对城市的认同，游离于城市体制之外。目前，在我国加工制造业、建筑业和服务业的从业人员中，农民工已分别占68%、80%和50%，煤矿采掘业为80%。庞大的农民工群体，长期在就业上的不稳定性及户籍限制，导致其与城镇居民在工资和社会保障上存在很大差距。农民工社会保险覆盖面窄、参保率低。国家统计局调查显示，没有购买养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险的农民工分别占被调查农民工总数的73.4%、73.8%、84.7%、67.5%，有74.8%的农民工未参加任何保险[2]。这些农民工长期在城市从事产业劳动，但仍是农业户口，为城市发展做出贡献却不能参与成果分享，在居住、医疗、社会保障、子女受教育等方面享受不到与城市居民的同等待遇，影响社会公平和和谐社会建设，是目前我国经济社会出现一系列矛盾和问题的根源之一。
(三)“半城市化”区域外来人口多，非农产业发展快，集聚程度低，非农建设用地布局散乱
在我国很多“半城市化”区域，它们的主要特征为；一是从经济结构看，经济发展相对较快，经济结构非农化比重不断加大，农业多样化、兼业化发展趋势明显。随着城市化进程的快速推进，产业结构不断调整和优化，第一产业的就业人口比重不断降低，第二、第三产业的就业人口比重不断提高，非农化发展水平不断提高。同时，农村经济内部构成呈现出明显的兼业化趋势。二是从人口来看，外来人口占较大比重，流动性强。“半城市化”地区准入门槛低、就业机会多，是外来劳动力向城镇转移的过渡区。由于外来人口大量涌入，流动人口也成为半城市化地区总人口的一个组成部分。尽管“半城市化”地区的人口主要从事非农活动，但大部分仍然为农村户口，家庭与个人普遍存在亦工亦农兼业现象，农闲务工、农忙务农或父母务农、子女务工的现象较为常见。三是从空间方面看，工业用地扩展迅速，各类用地交错分布，存在大量亦城亦乡的灰色区域。由于非农产业和非正规经济的普遍发展，城乡因素交
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错分布。四是从管理体制看，受土地集体所有制的影响，农村工业发展沿袭了农业生产的土地管理制度。各村镇的工业、农业、居住等各种用地交错分布，区域景观比较凌乱，居住用地与工业用地混杂，居住环境恶化，给土地管理造成了不便。一般而言，新增加的非农建设用地基本是在原有村落的基础上扩展而来的。建设用地的增长以各村庄为基础，沿着主要对外交通要道、河流、中心城区边缘等扩展，耕地较少，非农业用地呈楔形分布在农业用地之间。(四)城市市政功能、配套能力与快速工业化和城市化进程存在脱节
城中村和都市村庄是大中城市的普遍现象，也是比较典型的“半城市化”区域。随着城市的快速发展和扩张，这些区域的市政基础设施建设明显落后，得不到相应的政府公共服务，市政配套能力低下，社会管理能力明显不足，其内部的社会管理与外部的城市管理构成明显的二元结构。主要外在表现就是，城中村及都市村庄外的社区享受各类政府公共服务，社区管理井然有序，而内部基础设施与城市市政配套脱节，市政水电管网、道路修到村口就打住，基础设施建设缺乏整体规划，通常是配套不足，建设达不到城市建设标准，建筑密度通常远高于规范小区，村内道路狭窄、杂乱无章，一旦发生火灾连消防车都进不去，安全隐患大；消防、环保、治安等社会管理都由自己解决，通常由于人财物投入不足，脏、乱、差成为顽疾。若放任自流，大量处于城市核心区域的城中村将逐渐成为都市海洋中的孤岛，最终变成城市管理的盲区。
(五)管理体制混乱，行政管理和社会公共服务体系落后
在一些“半城市化”区域，经济发展较快，外来人口多，但是仍然沿用各自为政的农村型管理体制，导致不同投资与管理主体的利益在空间上缺乏有效的协调，形成了多种管理体制交叉的管理混乱甚至失控区域，在基础设施共建共享、产业发展协作等方面存在较大难度。同时，按户籍人口规模决定的行政管理体系和社会公共服务体系，因事权、财权与社会经济发展水平不匹配，而无法满足吸纳大量外来人口的城市实际需求，这在本地与外地人口“倒挂”的地方尤为突出。在珠三角，很多镇区的经济实力和人口规模已超过了内地的中小城市，但仍沿用与其实际规模不相匹配的管理体制，仍采用农村型小城镇管理体制，按小城镇行政等级和户籍人口规模配置的教育、治安、医疗、环保等各种社会性基础设施均极为短缺。
二、我国“半城市化”现象的成因
我国的“半城市化”现象不仅仅是一个简单的流动人口和户籍问题，而是我国城市化进程中一系列复杂问题的集中反映，其形成原因是综合性的。
第一，城乡二元管理体制是“半城市化”现象的制度根源。新中国成立后，为了保证优先发展工业化战略的实施，我国实施了一系列城乡分离、工农分离、市民农民分离的城乡隔离政策，形成了特有的二元社会结构。在户籍制度上，以农业和非农业户口把全体公民划分为标志鲜明的两个类别即市民和农民。在就业制度上，城市市民的就业和培训由国家负担，农民则自己负担，实质上是取消了劳动者择业自由与公平竞争，形成劳动职业的终身制、世袭制。由这些制度派生出来的住宅制度、医疗制度、社会保障制度等都明显存在着双重标准。时至今日，歧视农民的二元社会结构仍然没有得到根本性的破除，大批农民工进城后在苦、脏、累、险岗位上长期劳动，但要在城市落户，真正成为市民，仍受到许多限制，被排斥在城市社会保障体制之外，在就业、上学、住房、医疗等诸多方面都不能享受和城市人一样的待遇。这种城乡二元分割的社会结构及户籍制度是农民无法真正融入城市的根本原因，也是形成“半城市化”现象的根源。
第二，行政区划和行政管理制度存在缺陷。我国的城市或地区受到行政区划和行政管理级别等制约，配置资源的能力有限，不能为人口迅速集聚的城市区域提供必要的公共服务和公共基础设施。我们现行的设市标准仍沿用国发(1993)38号文件，以地级市为例，规定市区从事非农产业的人口达到25万人以上，其中市政府驻地具有非农业户口的从事非农产业的人口达到20万人以上。该标准仍主要将户籍人口规模作为设立的标准，而不是根据行政区的实际经济规模和人口规模来设定。这种设市标准与目前我国经济相对发达地区大量吸引外来人口的现实不符。例如，如果算上外来常住人口的数量，东部发达地区的许多镇都达到了设立地级市的标准，但在现有行政管理体制下，仍按农村小城镇的行政等级配置的各种基础设施极为短缺，严重地制约社会经济发展。所以，现行的设市标准和城市管理职能，不利于根据有效管理人口的实际情况来制定相应的城市财政投入、建设规划和政策，主要以户籍人口规模为依据决定公共服务供给的体制已经远远落后于现实发展需要。
第三，城市倾向的公共政策。城市倾向的公共政策是农村流动人口在就业、住房、社会保障和社会福利等方面很难与市民平等的重要原因。我国的公共政策一直是城乡有别，重城市，轻农村。尤其是随着城市企业改革的深入及国内外经济形势的消极影响，我国很多城市就业问题日益突出，有些部门和领导纷纷把就业困难与所谓外来劳动力的增加相联系，不少发达地区和大城市出台了一些地方性规章，提高外来劳动力的就业成本，甚至设置隐性或明确的政策性壁垒来限制外来劳动力进入某些行业或部门。一些大中城市为了保证城市居民就业，直接动用行政手段限制农民工进入城市较好的行业和工种，从而导致农民工和市民的收入差距不断扩大。加上城市住房费用越来越高，生活成本高，也就阻止了农村外出打工者及其家属整体迁移到城市。另外，当改变了户籍登记的归类方式或放宽了落户条件之后，现行的城市倾向的财政体制和公共服务体制，无法应对加大了的负担，即使改革了户籍形式，也没能产生实质内容的变化，农民工甚至那些按条件在城市落户的新居民，仍然不能平等地享有城市人口所享有的社会福利、社会保障和公共服务，形成半城市化现象泛滥。
第四，人力资本不足是影响农村流动人口融入城市的重要因素。人力资本积累与收入和就业存在正相关关系，农村流动人口要通过职业途径或非职业途径实现到城市的永久性迁移，也与个体的人力资本和社会资本及其累积程度相关。农民工受教育程度越高，素质越高，到城市
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获得较好工作岗位的机会就越多，收入也会越多，永久融入城市的机会越大。很多地方对人才的吸引政策是十分优惠的，对人才落户政策很宽松。从实践中可以看到，受教育程度越高，更倾向于离开家乡到城市发展，选择留在城市的意愿更强烈，并且实现起来相对更容易一些。但是，由于大部分农民工很难获得更好的教育机会，文化程度普遍较低，很难获得好的就业机会，也很难获得城市户口。而大量农民工收入较低、工作劳累、住房拥挤、环境恶劣等问题，更不利于他们积累人力资本和社会资本，获取信息和获得机会，难以融入城市主流生活。因此，文化程度本身整体偏低且人力资本累积受限，成为农民工融入城市的长期阻力。三、我国“半城市化”现象的消极后果不可小觑
——不利于社会稳定和谐。长期的“半城市化”现象，导致农村流动人口凝固化，大量进城务工的农民工被围堵在城市与农村之间，户籍问题得不到彻底解决，长期不能融入城市，被城市招之即来，挥之即去，生活工作处于不稳定状态，不能安居乐业。他们对社会的失望和上升通道受阻，会导致部分人心理失衡，产生怨气和仇恨心态，长期下去必将加剧社会矛盾，不利于社会稳定，危害和谐社会建设。
——有碍社会公平公正。“半城市化”是以牺牲农村人口利益为代价的一种畸形城市化，庞大的农民工群体到城市打工，常年工作在苦脏累险的岗位上，为城市和社会创造了大量财富，为城市发展和经济社会发展做出了不可磨灭的重大贡献。我们的城市能够正常运转，人们的生活能够安心，是同农民工的辛勤劳动分不开的。但由于户籍仍然在农村，他们的地位在城市不能得到确认，不能和城市居民一样平等享受城市公共资源和福利待遇。农民工的劳动与所得极其不对等，无法合理分享工业化、城市化以及改革开放以来经济快速发展所带来的利益。这实际上是一种不公平、不公正、不可持续的发展路径。
——导致城市病日益突出。“半城市化”现象尤其是像城中村、都市村庄及城乡结合部等区域“半城市化”地方中，往往人口大量无序集聚，人口流动频繁，大量进城务工人员被迫成为城市中的边缘群体，生活在城市中的简易工房或城市的城中村、民工营、棚户区。这里私搭乱建现象严重，环境脏乱差，街道狭窄拥挤，垃圾得不到及时清运，污水得不到及时排出和处理，形成越来越严重的半城市病，加剧城市病的爆发，不利于城市化的健康发展。
——严重抑制国内需求增长。城市化是今后一个时期我国扩大内需的主要动力，城市化的动力来自于规模庞大的农民消费，但是“半城市化”现象的存在，使得农民工长期不能在城市落户，得不到同等保障，会严重抑制消费需求。农民工长期游离于城市之外，虽然很多年生活工作在城市，但是他们的农民身份和待遇会使他们不能下决心在城市消费，消费的重点仍然在农村，很多人打工挣钱后仍然得回到农村盖房、结婚、生活、消费，消费能力和水平低、消费意愿及消费结构难以改变，更难以达到扩大消费需求的目的，也阻碍了城市化进程。
——扭曲产业结构和人力资本结构。由于农民工绝大部分在第二产业就业，很多企业对他们招之即来，挥之即去，基本上不用考虑劳动力再生产和教育及培训费用，这些都是农民工自己的成本。在我们这个劳动力资源十分丰富且低廉的国家，大量廉价劳动力在一个较长时期的近乎无限供给，阻碍了产业技术提升与升级换代。工业化初期的成本优势没有随着城市化的发展、人力资本的相应提高逐步转变为技术优势和品牌、渠道优势。同时，由于农民工不能市民化，他们的劳动就业极大地依赖于制造业和建筑业的行业景气，第三产业的发展受到严重阻碍，而后者本来是随着现代化进程吸收劳动力就业的主要领域，不利于产业结构的调整优化，也扭曲了人力资本结构。
——造成资源逆向配置。由于进城务工的大量农村流动人口长期不能永久融入城市，他们离乡不离土、离家不移家，根在农村，对土地仍然有比较严重的依赖，大多数人仍然把承包地看作生活保障的最后一道防线，不愿意轻易放弃。这样就影响了农村土地资源的合理利用和规模经营，多数土地仍然被分散经营，利用效率低，农业科技运用受到阻碍，制约了农业现代化的步伐。
四、防范和消除我国“半城市化”现象的着力点
“半城市化”现象不是简单的流动人口或户籍问题，而是我国城市化进程中一系列复杂问题的集中反映，消除“半城市化”现象是一个复杂综合的系统工程，必须采取综合措施进行治理。
(一)加快户籍制度改革，逐步放开户籍限制
城市化的核心问题是人口的迁移问题，而不允许人口自由迁移的户籍制度，是城市化的制度障碍。正是因为有了这道门槛，祖祖辈辈与土地打交道的农民不管漂流何方，都摆脱不了他们的农民身份，阻碍着他们进入城镇的步伐。解决“半城市化”问题的关键是解除管理体制的束缚，让那些长期在城市生活和工作并具备一定条件的农民工融入城市，享有同城市人一样的福利待遇，这是最根本的民生问题。具体来说，解决农民工的城市户籍问题，要根据主客观的实际情况，区别对待，分步到位。可以借鉴重庆市的做法，结合当地实际，在摸清农村到城市务工人员基本情况的基础上，逐步推进：一是在市区务工3年及以上，有稳定工作、收入和住房的人员，或者本人已在城市成家，另一方已是城市户口，家庭基础已在城市的人员，可以转为本市城市户口；二是在省辖市市区就读的农村籍大中专学生，全部转为本市城市户口；三是购买商品住房或投资兴办实业、3年累计纳税5万元或1年纳税2万元以上的，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可申请迁移入户。对这部分人应该根据城市的客观条件的成熟情况分批解决户籍问题。大量农民工及其家属在城市安家落户，会在一定程度上给城市基础设施和公共服务设施带来一些压力，但是财政投资压力不会很大，因为这些人的农转非问题不是在短期之内完全解决，而是按属地化原则逐步解决，有一个每年解决一批的逐步解决过程，这些钱并不是完全由政府来负担，企业和社会也会承担一部分，并且是在若干年分别支出的，是可以承受的。况且这些投资并不是消极的付出，它们对拉动投资和消费
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需求的作用将会在今后越来越显现出来，能够带动区域经济发展。(二)大力推进新型城市化进程
消除“半城市化”现象，必须大力推进新型城市化进程，走城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展的新型城市化道路。新型城市化是坚持以人为本，推动城市现代化、集群化、生态化、农村城镇化，全面提升城市化质量，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城市化建设路子。新型城市化要求以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，真正使城镇成为适宜人居之所；要求把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户的问题作为推进城市化的重要任务，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民，真正融入城镇，促进经济社会和谐发展；要求统筹城乡发展，由原来的重城轻乡、城乡分治，转变为城乡一体化发展。从改革角度讲，要由原来的重单项突破，改变为大力推进户籍、保障、就业等综合配套体制改革，实现城乡统筹发展。
(三)进一步提高城镇的综合承载能力
提高城市的综合承载能力，要求完善城市基础设施，不断改善城市生态环境，加快治理城市病，增强城市的吸引力和竞争力。一要加强城市基础设施建设，不断提升城市基础设施的配套水平，适应城市发展的需要；二要不断改善城市生态环境，不断提升绿化覆盖率，加快建设相应的污水处理、垃圾处理设施，不断提升配套功能，改善城市居住区的生态环境；三要加快治理城市病，提高城市居民的幸福感，增强城市对农民的吸引力，要努力建设宜居宜业、集约紧凑、富有特色的现代城市，全面提升城市居民的幸福感和满意度，增强城市对外来人口的吸引力，进一步吸纳更多的农村转移人口；四要营造氛围、创造条件，加强城市精神文明建设，创造良好和谐的软环境，引导帮助城市原有居民以更加积极、包容的心态帮助城市新居民更好地适应和融入城市生活。
(四)加快城中村和旧城改造步伐
为了进一步优化城市布局，改善城市环境面貌，提高居民的居住水平和生活质量，解决“半城市化”问题，要根据城市发展需要，加快城中村和旧城改造步伐。要以科学发展观为指导，按照政府主导、统一规划、市场运作、有序开发的原则，试点带动，成片推进，统筹考虑村(居)民安置、城市景观和经济发展等因素，统筹兼顾各方利益，节约集约利用土地，合理安排村(居)民安置、产业发展、社区服务和配套公共设施等。特别要注重搞好科学规划，科学组织，有序拆迁，做好赔偿和安置工作。在城中村和旧城改造中，不能一味地计算开发成本，单纯建设商业楼盘和高档地产，而要根据城市发展需要，相应地建设公共租赁住房，以及与群众日常生活密切相关的医院、学校、商场等服务设施，有效解决低收入群体在城市的生存发展问题。同时，要对城镇周边的农村住宅、土地整治安置房建设统一规划、集中建设，严格控制城镇规划区范围内个人建房，千方百计遏制城中村的扩散和蔓延。
(五)积极探索制度创新，稳妥推进承包地和宅基地使用权流转，实现城乡建设用地挂钩平衡
要使农民工真正融入城市，除了户籍制度改革外，还必须积极推进承包地、宅基地的流转，解决他们离开农村的后顾之忧。对进城落户的农民工，应该允许他们在一定时期内保留承包地和宅基地，不能把“双放弃”作为进城落户的先决条件，必须以自觉自愿为前提。同时，要稳妥推进农村土地承包经营权的有偿流转，使土地向种田大户集中，实现农业规模化经营。另外，积极探索城乡统一的土地交易机制和模式，实现城乡建设用地指标的省域范围的调节与平衡。这样，既可以满足工业化、城市化对土地的需求，又能够对愿意流转自己承包地和宅基地使用权的农民工进行适当的补偿，让农民分享要素市场化的好处，保障其合法的土地财产权益。
(六)加快整合工业用地和分散的居民点
在区域“半城市化”现象明显的地区，要针对各类建设用地交叉混杂和浪费严重的情况，加强对土地利用及建设用地审批的控制和引导，保证区域协调发展。针对企业发展存在的同构性，以及相互之间的不公平竞争，难以形成有效集聚的情况，要加强对工业用地的整合，按照规划，引导乡村企业向产业集聚区或工业园区集中，提高产业的集聚性以实现规模经营，提高土地的利用效率，减少环境污染。针对乡村居民点数量多、规模小、分散的特点，加强对乡村居民点的整合，并采用社区模式进行建设和管理，实现城乡协调发展。同时，建立起城乡一体的基础设施网络体系，提高各类设施的使用效率，满足城乡居民的生产和生活需求。
(七)分步骤、有重点地构建一元化的福利保障体系
对于进城落户、已经转变身份的农民工来说，应该把他们纳入城市社会保障范围之内，和原城市居民一样享受同等社会保障。在实施过程中，可以根据实际情况，区分轻重缓急，有步骤、有重点地逐步到位：首先，建立健全住房制度和农民子女的九年义务教育制度；其次，建立农民最渴望的工伤保险、医疗保险、失业保险、生育保险制度；再次，建立农民养老保险制度以及住房公积金、休假补贴、失业救济等社会福利与救济制度，直至条件成熟时与市民的社会保障制度接轨，最终形成全民同权的一元化社会保障制度。
(八)建立健全全国统一、城乡一体的劳动力市场和就业制度
改革城乡二元就业制度，取消各种针对农村人口的歧视性就业限制，建立健全市场导向、公开招聘、择优上岗、公平竞争的就业机制，推动劳动力市场的一元化建设，使农村劳动力的转移就业走向制度化、规范化、组织化，逐步形成全国统一、城乡一体的劳动力市场和就业制度。
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