关键字：科层管理；扁平化；市管县；省管县
一、科层管理理论与扁平化管理理论概述
1.科层管理理论概述。传统层级结构的管理理论,源于经典管理理论中的“管理幅度理论”。管理幅度理论认为,一个管理者由于受其精力、知识、能力、经验的限制,所能管理的下属人数是有限的。随着下属人数的增加,可能存在的相互人际关系指数增加,信息量和管理难度也大大增加。当下属人数增加到一定程度时,就超越了管理者所能有效管理的范围。由于受有效管理幅度的限制,就必须增加管理层次,管理层次与管理幅度呈反比。正是在这种理论指导下,有些大型跨国公司的管理层次多达18层,甚至二十几层。如ibm公司就是一例。
不可否认,这种理论确实起过积极的作用,在相对稳定的市场环境中,不失为一种效率较高的组织形式,因为它保持了组织的协调和统一。但是其弊端也是明显的,因为它的组织结构层次太多,因而信息、指令的传递极其缓慢,而且在传递过程中难免失真和扭曲,从而导致效率低下;同时,这种结构对快速变化的外部环境的适应能力极差。而目前的现状是:一是企业组织规模越来越庞大;二是外部环境快速变化。intel公司总裁葛洛夫有句名言:“现代社会,惟一不变的是变化。”管理层次的众多就缺乏对变化的快速感应能力和适应性。因此,减少组织的管理层次就顺理成章了。
2.扁平化管理理论概述。要克服科层结构的种种弊端,笔者认为,最好的办法是实行扁平化。可以这样说,扁平化管理理论就是对传统科层管理理论的一种否定。其理论体系大致是:(1)强调扩大管理的幅度;(2)企业在分工的同时,更强调系统的观点;(3)强调分权管理,各层级之间的联系相对减少,各基层组织之间相互独立;(4)减少中间层次以使企业快速适应市场变化的需要;(5)信息化和灵活指挥。通过采用上述措施,使组织达到扁平化。
“扁平化”组织结构由于管理层较少，所以，同传统的组织结构相比，它的信息传递速度快、失真少，有利于提高管理效率；组织结构精干高效，管理费用少；便于高层领导和基层人员直接沟通，及时掌握市场和生产经营情况，快速决策；管理幅度较大，有利于下属主动性和首创精神的发挥，有利于管理人才的培养。扁平化管理理论在现今社会里之所以大行其道,就是因为它适应了快速变化的外部环境,使组织能适时调整自己的对内对外策略,适应了超大型企业管理的需求,适应了新经济的发展。在现代社会中,一个组织如果不能迅速地调整自己的策略,不能适应这种快速变化的外部环境,不能实行扁平化的管理,公司就会破产,政府将会跨台,文明也将崩溃,从而回复到野蛮状态。
二、科层管理理论与市管县体制的类似性分析
市场经济体制的确立、区域经济的形成、城市化进程的加快,市管县体制所产生的初始效应日趋式微,并逐渐偏离其改革初期之目标,其弊端和现实局限性越来越突出。
宪法规定：我国行政区划是中央—省—县—乡四级制，而事实上，在省县之间还存在着地级市。从整个体制背景来看，当代中国政府体制可划分为中央、省区、地市、县、乡镇，层次高达五级。如此繁多的层次所带来的直接后果就是机构臃肿庞大，效率低下，不仅增加了机构和编制，更重要的是影响国家行政管理体制的正常运行，使得上下级政府之间的信息传输和反馈多了道程序，不仅降低了信息传递的速度，而且使信息在传递过程中受到主观干扰的机率大大增加，容易导致信息失真，结果不仅降低了政府行政管理效率，而且影响到上级政府决策及中央政策的贯彻执行，并造成多头领导，人浮于事、相互扯皮的官僚主义现象。大量的理论研究成果表明,行政组织每多出一个层次,信息的失真失落率就会成倍增加。从科学管理角度而言,信息传递的中间环节要尽可能减少,以缩短决策层和实施层的行政距离,便于上下沟通,提高工作效率。市管县体制的设计,人为地制造出一个中间层级,省县之间权力被层层截留,信息沟通受到阻滞,这在信息网络高度发达和交通十分便利的今天更是不合时宜。在一定程度上，市管县体制与企业的科层管理理论具有类似的特点。
三、扁平化组织理论对我国省管县财政体制改革的启示
财政体制改革需要从外部寻找参照模式。突破现行体制的改革，需要从现行体制外部寻找一种有借鉴或仿效价值的参照模式。我国的经济体制改革，在传统的社会主义计划经济体制之外，寻找到了一种改革的参照模式，即一般意义上的市场经济体制，由此建构社会主义市场经济体制。财政体制的改革同样需要外部的参照模式。企业与政府尽管是两种不同的组织，但它们之间存在相通之处，企业经营管理体制中某些行之有效的做法，可以通过一定程度的改造后为政府所借鉴或效仿。从理论和实践来看，适度参照企业模式改革传统财政体制有一定的可行性。
作为一个宏观组织结构,在信息化和知识化时代应建立以“地方为主”(localness)的扁平化模式。根据管理学原理,层次少,信息传递速度就快,决策层能够尽快地对信息加以处理,并及时采取相应的纠偏措施;由于信息传递层次少,信息失落失真的可能性较小,这样也有利于保证国家政令的统一,减少“肠梗阻”,避免官僚主义,提高办事效率。同时,随着层级的减少,权力下移,基层权力相应增大,这样基层就可以根据情势变化迅速作出反应,同时,扁平化结构还有利于调动基层的积极性、主动性和创造性。目前,少层级-大幅度结构也是世界上大多数国家实施的管理模式。根据目前世界上191个国家和地区的初步统计,地方层次多为二、三级,约占67%,超过三级的只有21个国家,占11% （见表1）。如印度,实行邦-县-区三级制;美国国土面积与我国相近,也实行州-市二级制与州-县-镇三级共存制;日本是一个有1亿多人口的大国,也只有都、道、府、县与市、町、村二级制。在我国历史上,秦至民国末2100多年中,290年为二级制,占13.6%;610年为虚三级制,占28.7%;600年为实三级制,占28.2%;276年为三、四级并存制,占13.0%;350年为多级制,占16.5%。 不管是从理论还是现实，横向比较还是纵向比较来看，宏观组织借鉴企业微观组织领域所适用的扁平化理论，这种做法不仅可行而且将会是有效的。省管县财政体制改革正是扁平化理论的具体运用，来自省级的财政指令不必经过地市一级,而直接下达到县(市),从而减少管理层次,增加信息指令的传递速度和信息保真。
表1 各国行政层级数统计
层次 无级别 一级 二级 三级 四级及以上
数量 10 32 60 68 21
说明:由于政区的复杂性,同时限于资料缺乏,有些国家的层次可能有些出入,但作为统计结果,基本上可以看出总体状况。参见刘君德:《中外行政区划比较研究》,华东师范大学出版社2002年版,第338页。
参考文献：
[1]黄志明.我国地方行政区划体制的弊端与改革初探[j].中国行政管理,1999,(2).
[2]郑法.农村改革与公共权力的划分[j].战略与管理,2000,(12).
[3]王海堤.政治体制改革与行政体制创新[j].厦门特区党校学报,2001,(3).
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