摘要：工商企业资本雄厚，具有逐利的天性，而土地是农民的根本财富和生活保障，当工商资本参与土地流转，进行农业经营具有双重性质，会对农村的农业发展和社会经济结构带来较大的影响。本文以江苏省南通市为例，通过19个工商企业参与土地流转的案例和531份农户调查问卷，对南通市工商企业的现状、优势和存在的问题进行了分析，并提出了相应的政策建议。结果显示：南通市工商企业参与土地流转形成了一定规模和经验，具有规模化、专业化和市场化的特点；但同时经营缺乏监督，非粮化现象严重。根据调研结果提出了相应的政策建议。
关键词：工商企业；土地流转；非粮化；南通市
中图分类号：F301.3文献标志码：A文章编号：1002-1302（2014）06-0423-03
收稿日期：2014-03-08
基金项目：国家科技支撑计划（编号：2011BAD04B02）；清华大学中国农村研究院博士后研究课题（编号：CIRS2013PD03）；中国博士后基金（编号：2013M540974）。
作者简介：杨立（1983—），男，安徽涡阳人，助理研究员，研究方向为农业经济。E-mail：yanglithu@。近年来，随着国家对于土地流转的鼓励和支持，同时出台了一系列支农和惠农的政策，加大了对农业生产的投入和支持，并伴随着农产品价格上涨和产业结构调整等的影响，农业领域的投资吸引了众多工商企业的角逐，纷纷参与土地流转，进行农业生产和经营[1-4]。工商资本参与土地流转的基本情况如何？作为农民生活保障和农村发展的后备资源土地成了资本逐利的对象，是否会损害农民的权益？这些问题引起了社会各界的关注和讨论。笔者有幸参与了江苏省南通市工商资本参与土地流转情况的调研，该次调研主要采取案例访谈和问卷调查，其中问卷调查以农户为主，案例访谈以经营农业参与土地流转的工商企业主为主。本文以这一调研的成果为基础，对南通市工商企业参与土地流转进行分析，就工商企业参与土地流转存在的问题和政策建议作一探讨。
1南通市工商企业参与土地流转概况
1.1工商企业流入土地规模和租金
2012年南通市工商企业参与土地流转共有670户，共流入土地规模为17501.73hm2，约占全市土地流转面积的1089%，平均每家企业流入土地25.33hm2。据针对南通市农户调查问卷的样本数据统计，对532份农户有效问卷调查结果显示，南通市参加土地流转的农户有236户，主要流入对象是专业合作社（136户，占57.63%），其次是家庭农场（33户，占13.98%），再次是工商企业（24户，占10.17%），还有一部分其他流转形式（43户，占18.22%）。通过土地流出方和流入方的数据统计分析可知，南通市工商企业参与土地流转已经形成一定的规模，对南通市的农业经营和农业现代化的发展有着重要的影响。南通市工商企业参与土地流转的租金和地块坐落位置、基础设施条件等相关因素相关，高的达3万元/hm2左右，低的在1.2万元/hm2左右，大多在2.25万元/hm2左右但这已经远高于当地从事粮食作物生产的净收入，工商企业进入土地流转提高了当地的地租。
1.2工商企业参与土地流转的主体经营情况
参与土地流转的工商企业以本地工商企业为主，参与土地流转的工商企业所从事的经营领域大多与农业生产和服务相关。由表2可知，流入土地的工商企业经营主体以种养业和农产品深加工为主，休闲观光和农业市场化建设领域是未来重点发展的对象。
1.3工商企业流入土地的用途情况
工商企业流入土地的用途包括农业生产和非农业生产两方面。其中农业生产15651hm2，占89%；非农业生产1849hm2，占11%。用于农业生产的土地主要用于养殖、蔬菜生产和其他农产品生产，水稻和油料生产所占比例很低，不到1%；用于非农业生产的土地，主要用于基础设施建设和其他建设（1554hm2），土地闲置较少（表3）。由此可以得出，工商企业流入土地，主要用于养殖和经济作物种植，极少数从事粮食种植，“非粮化”现象严重。
投资主体经营领域企业数
（个）所占比例
（%）养殖17024.64纺织加工284.06农产品深加工9914.35种植业9814.20农贸市场81.16休闲观光8712.61零售业10.14休闲农业223.19设施农业598.55园艺202.90水产养殖7410.72农产品市场建设71.01能源开发利用71.01专业市场50.72其他50.72
用途类别面积
（hm2）所占比例
（%）农业生产水稻1530.87油料1530.87蔬菜303817.36养殖738842.22其他农产品491928.11非农生产基础设施建设1951.11其他建设15548.88闲置1000.57合计17500100.00
2工商企业参与土地流转的做法与优势
2.1三方互签合同，保障各方权益
工商企业和专业合作社参与土地流转，是由农户、村集体和流入方共同签订合同。这一模式由村集体搭建农户与流入方进行交流的平台，同时也是流入方进行土地流转的重要参与方。其优势体现在，一是能够赢得农户信任，让农户更充分了解土地流转相关的信息。二是对于土地位置、基础设施条件等情况了解，能够推动较大规模的土地进行流转。在三方进行签订合同的过程中，涉及到三方利益的信息进行公开，避免了信息模糊，解决了出租方和经营方的困惑，保障了农户应有的土地经营权流转的收益和权利。
2.2村集体主导，激活基础设施用地
工商企业进入土地流转必然要从事规模经营，然而农业基础设施功能齐全是从事规模经营的基础，由于多年来的分散经营，使得农田水利、道路等基础设施水平落后，其服务功能难以满足农业现代化规模经营。另外，大规模的地块也将基础设施用地包含其中，成为流转土地的一部分。在法理上，农业基础设施用地的所有权属于集体所有，因而村集体成为基础设施用地流转的流出方是合理的。南通市大多工商企业流入土地的案例中，由村集体负责开发和建设水利、交通等基础设施用地，并与工商企业签订流转合同，租金与农地流转的相同。这一做法既解决了工商企业经营农地进行基础设施建设的需要，同时凸显了村集体作为基础设施用地所有权拥有者的主体地位。
2.3发挥资源优势，打造农业产业体系
据统计，从事土地流转的工商企业有从事商贸、IT、旅游和建筑等行业，在流入土地进行农业经营时，工商企业不仅充分利用原有资本的优势，还充分发挥原有经营行业的资源优势，打造与农产品相关的产业体系[5-6]。如南通沃尔登商贸公司，主要从事商贸和物流行业，拥有自己的超市和物流公司。该公司负责人考虑到自身现有的物流、商贸资源优势和当前食品安全问题凸显的机遇，于是投资流入65hm2农地，种植瓜果蔬菜，通过自己的运输车队，直接运送到自己的超市进行销售，这样既减少了中间环节，降低了成本，又保证了蔬菜瓜果的安全和新鲜度。
2.4打造品牌，提升农产品质量
传统的家庭联产承包经营模式，调动了农民从事农业生产的积极性，提高了劳动效率，进而提高了农作物的产量，然而在提升农产品的质量上进展缓慢。近年，我国屡屡出现毒牛奶、毒豇豆、带花黄瓜等食品危害现象，给民众的健康蒙上了阴影，给农业产业发展带来了隐患。南通市有一些企业家针对食品安全的问题，决定把握住机遇，投入到农业产业，既实现了自身产能过剩的转移，同时打造属于自己的农业产业品牌，把好农产品的质量关，让民众能够吃到放心的农产品，为打造社会食品安全贡献力量。江苏茧缘丝绸科技有限公司负责人则是抱着“把最好的大米留给海安人民”这一理想，在海安县大公镇流转土地33hm2，注册资金11800万元，打造农业科技现代化示范园区，实施防虫网覆盖、稻鸭共作、变频灯杀虫等措施，确保“金海安有机大米”顺利获得国家有机认证30hm2，并获得“中国金奖大米”称号。
2.5扩展农业产业链，提供大量的就业机会
城镇化和农业现代化的快速发展，必然导致大量农民离开土地，寻找就业机会。然而一些年长者，由于受教育程度等条件的限制，难以在城市谋生，大部分地区的农业补贴和农地租金难以满足其日常的生活需求，需要有一份工作养家糊口。由于工商企业参与农业生产和经营后，不再从事简单农业种植工作，而是将种植获得的农产品进行加工和处理，延长了农业生产的产业链，从而增加了劳动力的需求。位于海安县大公镇于坝村的南通新高果业有限公司，现有在职职工168人，其中高级农艺师2名、技术员6名，拥有农业部标准园核心基地80hm2，示范面积276.7hm2，保鲜库2000m3，年生产“秋月牌”鲜梨8500t，通过冷藏保鲜可常年供应市场。访谈中，该企业负责人提出用工难，在忙季时，需要几百人，现在基本上很难雇用到本地青壮年劳动力，雇用的工人大多来自周边的省份。
3工商企业参与土地流转存在的问题
3.1土地流转准入和经营监管机制缺失
2013年中央一号文件提出“探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度。”在实际的调研过程中，也发现建立土地流转的准入和监管制度势在必行，原因在于：一是大量占有耕地，影响国家粮食安全。在实际的调查中发现，为了追逐更多的利润，大部分工商企业都不会选择种植粮食作物，多选择种植瓜果蔬菜或从事养殖产业，甚至有一些建别墅、挖池塘的损害耕地行为。二是缺乏长远发展规划，影响农业可持续发展。从事农业生产必定要面临自然灾害的风险，一些不熟悉农业生产特点、盲目流转土地从事农业经营的工商企业，在亏损后选择退出，不仅影响了农业生产和经营，还给村集体和村民带来经济损失。三是盲目追逐资本利益，忽视农民权益。一些工商企业进入土地的动机就是获得利润，简单地认为，付给了农民地租，土地就与农民脱离了关系，任由自己支配。
3.2土地细碎化程度较高，阻碍农业规模化经营
通过走访和调查，发现南通市农村地区土地分散，农户承包土地面积较小。这与当地地理、地形特点和丰沛的水资源有关，也与村庄的坐落有关，有些农民的宅基地与耕地连在一起，零散的土地分布增加了整合土地的投入，土地流转存在巨大的交易和交通成本，并且租赁的土地很难形成片区，阻碍机械化生产，制约了土地的规模化经营。
3.3从事粮食生产利润低，缺乏吸引力
通过流转土地来从事粮食作物种植的利润较低。根据调查获得的数据，以1hm2农地为标准对种植粮食的纯收益进行简单计算，年收益：8250kg（水稻）×2.9元/kg+6000kg（小麦）×2.2元/kg=37125元；年成本：18000元（地租）+12000元（人工、化肥和农药）+4500元（机械）=34500元。由此可以得出，种植粮食的1hm2农地纯收益大概在2625元。如此低的利润很难吸引工商企业从事粮食生产。
3.4农业社会化服务缺乏
当前南通市工商企业参与农业生产和经营仍面临农业社会化服务不足的情况。如养殖业生产需要的防疫技术与药物、牲畜粪便处理，种植业生产需要的晒粮、储粮空间与设备，电力的持续稳定供应，以及生产技术指导和经营平台的搭建等，阻碍了现代化的农业生产和经营。
3.5促进土地流转良性发展的政策环境有待改进
南通市工商企业参与土地流转，在促进农业发展和农民增收方面，已取得了明显的成效；但往往一些政策的因素，阻碍了其发展。一是各级管理服务绿色通道应需完善。二是针对粮食种植的保险理培标准太低，目前交纳保险金112.5元/hm2，保险理赔上限为4500元/hm2。三是现有的土地政策，应敢于创新，如家禽的养殖场，多选择低效的一般农用地进行建设，不符合相关的法律规定，而在实际执法过程中也没有给予反对。四是工商企业流入土地的长期生产和经营问题有待研究。
4政策建议
4.1制定相应的土地流转经营监管制度
建议结合自身的实际情况，成立工商企业参与土地流转的准入条件和经营的监督机构，由当地农民、政府机构及村集体等不同人员组成。制定相关的监管政策，设置工商企业流入土地的条件和经营方向，对流转的土地用途进行长期监督，引导工商企业合理、科学地流转土地和进行农业经营，保障农民应有的合法权益。
4.2促进土地有序流转
在稳定土地承包关系的基础上，按照“依法、自愿、有偿”原则，采取转包、出租、互换、转让、股份合作等多种方式，促进土地连片流转，大力推广“农民提供土地，服务组织全程经营，收益协商共享”的全托管服务模式，在不变更土地使用权的前提下，促进耕地的连片种植和农产品规模集约生产。建立和完善县、乡、村3级土地流转（托管）服务体系，开展流转（托管）供求信息、合同指导、价格协调等服务。鼓励以镇村为单位，集体组织土地连片流转或组织签订全托管服务合同。进一步规范土地流转（托管）行为，做到程序合法、合同规范、手续完备、价格合理，维护流转（托管）双方权益。做好土地流转（托管）矛盾纠纷的调解仲裁等工作，保持长期稳定的流转（托管）规模，让经营者能够积极投入、放心生产。
4.3完善社会化专业性服务
加强农业技术推广机构与流入土地的工商企业对接，积极引导工商企业应用农业新品种、新技术和新模式。搭建区域性农业社会化服务平台，为工商企业在市场信息发布、技术咨询、灾害预警、质量检测和加工营销等方面提供低成本、便利化、全方位的服务。鼓励各工商企业开展合作经营，成立行业协会，进一步提升农业经营的社会化、组织化程度。
4.4加大对种粮机构的扶持
建议当地政府在贷款、财政补贴、生产技术和市场经营方面加大对种植粮食作物的工商企业的扶持，出台相关的扶持政策。通过降低其种植粮食作物的成本，提高种植粮食作物利润的方式，提高种植粮食的积极性，达到引导其长期、稳定发展，保障国家粮食安全的目的。
4.5创造良好的政策环境，促进土地流转稳定发展
一是应开通相应的各级管理服务绿色通道。进一步扩大管理服务的范围，在进入农业基础设施建设、农业生产、产品认证和市场的开发等流程上开通相应的快捷通道。二是应和相关部门及企业合作，扩大粮食种植的保险种类，提高粮食保险理赔的上限，降低粮食种植的风险。三是建议出台相应的土地政策。如养殖用地管理办法，正确引导养殖场的合理建设，为养殖企业可持续发展提供保障。四是着手研究工商企业进入土地流转的长期生产和经营问题，并制定相应的政策进行引导，为工商企业进入土地流转的稳定发展做好支撑工作。
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