[关键词]政策议程 群体性事件 途径 因素 触发机制
近年来,我国连续不断发生各类群体性事件。贵州瓮安事件、甘肃陇南事件、出租车司机罢运、政府门前下跪等一系列群体性事件接连发生,给国家和社会的稳定带来了很多不利影响。从社会角度来看,群体性事件是具有特定共同利益的群体为维护自身利益而采取的集体行为,是弱势公民实现自己民主权利和维护自身利益的体现,是公民的民主意识增强的表现。当公民的利益受到损害以后,共同的愿望和利益诉求使各个个体迅速聚集成一个群体,试图以群众的力量来争取和维护自己的有关权益引发群体性事件。这些事件,主要是由于当地政府忽视或者没有满足特定范围人民群众的利益或诉求,或者没有解决特定的社会矛盾或者群体矛盾,导致人民群众为了维护和满足自身利益而产生的。群体性事件具有很强的政策指向性,目的在于推动特定的社会问题得到公共政策制定者的关注,通过公共政策加以解决。
一、社会问题通过政策议程转化为政策问题
任何一个社会都面临各种挑战,但政府应付挑战的资源是有限的,这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源,也包括注重力资源。换句话说,在具体决策之前,政府不得不做出抉择,对处理哪些挑战有所取舍。社会公众要求政策采取行动解决各种各样的社会问题,但只有小部分被公共决策者所关注,那些被公共决策者所关注的问题就称之为政策问题。北京大学陈庆云教授等认为,所谓公共政策问题,是指基于特定的社会问题,由政府列入政策议程并采取行动,通过公共行为希望实现或解决的问题。
“那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程”。政府为了解决政策问题而制定实施公共政策,政策问题包含在社会问题的范畴之内,但并不是所有的社会问题都是政策问题。政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的关键一步。
在任何政治系统中,都存在着若干政策议程,其中公众议程和政府议程是两种最基本的形式,同时也是政策议程的两个不同阶段。一般来讲,如果社会问题不能在公众议程上占据一席之地,那么它就很难进入政府议程。
公众议程是指某个社会问题已经引起社会公众和社会团体的普遍关注,他们向政府部门提出政策诉求,要求采取措施加以解决这样一种政策议程。从本质上讲,公众议程是一个众人参与的议论过程,是一个问题从与其具有特殊联系的群体逐渐扩展到社会普通公众的变化过程,即一个问题引起相关群体的注意,进而引起更多人的兴趣,最后受到普通公众的关注。在这一问题的扩展过程中大众传媒起着十分重要的作用。
二、群体性事件对公共政策议程的影响
群体性事件都具有明显的利益诉求,并且超出了某一个人或者某些个人的利益,而是特定群体或者集体的利益。这些特定群体的利益诉求就构成了团体问题或者群体问题,当这些团体问题或者群体问题不断扩散或者酝酿,就有可能演化为社会问题。那么要解决这样的社会问题,就需要政府制定相应的政策,而政府制定政策的前提是政府决策部门或者决策者已经发现并意识到这些问题已经成为社会问题,并且感到有必要去解决这些问题,即相关的问题必须进入政策议程。但是由于各种原因导致这些问题没有进入政策议程,而这些利益相关者又强烈希望解决这些问题,以维护自身的利益。他们就必然会采取一系列活动,对社会问题进入政策议程的途径、因素和触发机制产生影响,促使这些问题进入政策议程,推动政策议程的建立。
1.群体性事件构成社会问题进入政策议程的一种途径
通常,社会问题进入政策议程的途径主要有以下几种:①社会中部分团体或者个体主动,政府只是有限介入;②政府主动介入发现和解决问题,社会团体或者个人只是有限介入;③政府及社会团体与个人都主动;④政府与个人、团体都不主动介入。很显然,这些群体性事件属于第一种情况,即“不少团体会从各自的利益出发,力图谋求在社会中所期望获得的平衡位置。如果这些团体的利益受到威胁,产生了被剥夺感,他们就会千方百计地要求政府采取行动保护他们的利益。政府在强大压力下,采取行动解决这个影响极大的重要公共问题。”
由于政府没有将特定问题纳入政策议程,此类问题影响的个人或者团体必然会采取各种行动,主动来促进这类问题进入政策议程。受到此类问题影响的公众利益诉求问题没有进入政策议程,这部分公众就会主动行动,形成群体性事件,以实现推动问题进入政策议程的目的。
2.群体性事件影响社会问题进入政策议程因素,促进社会问题进入政策议程
特定社会问题能否顺利进入政策议程,被政府决策者加以关注和解决,受到以下因素的影响:公民个人的作用、利益集团的作用、政治领袖的作用、政府体制的作用、大众传媒的作用、专家学者的作用和问题自身的作用。而群体性事件通过对以上部分因素产生的影响来促进社会问题进入政策议程。
(1)群体性事件通过政治领袖的作用影响政策议程。由于政治领袖在很大程度上关心的是政权和社会秩序的稳定,而群体性事件在一定时间、空间和程度上破坏了这种安定的或者常规的秩序,必然在一定程度上引起政治领袖的关注。“他们无论是出于公众价值观和政治使命感,还是出于个人需要和团体利益的考虑,都会密切关注社会中出现的这样或那样的问题,提出特定问题的解决方案,并在可能的条件下,将其告诉公众引起必要的回应。”群体性事件由于得到政治领袖的关注,并且由于政治领袖的作用将此类问题推入公共政策的议程。
(2)群体性事件突破现有政府体制影响政策议程。一个国家的政府体制,特别是其民主和开放程度,从制度上规定了信息的沟通渠道和利益的表达方式,从而对社会问题进入政府议程产生重要的影响作用。如果政府产生的方式是民主选举,执政理念合乎民主潮流,组织程序符合民主要求,政务信息向民众开放,决策过程吸收民众参与,倾听民众意见,接受民众监督,那么大量的社会问题才能正常而顺利地进入政策议程。目前我国的各项改革还在进行之中,尤其是政府体制仍然存在许多亟待改革的地方,所以目前政府的透明程度、政务信息的公开、民众对于政府的监督、民众参与决策、民众表达利益诉求的渠道等存在不少的问题。尤其是民众的利益表达渠道的不完善,导致民众采用过激的方式包括群体性事件来表达利益的诉求,但这是对于现有体制的冲破才达到的。
(3)群体性事件通过大众传媒的作用影响政策议程。在信息社会,大众传媒凭借其覆盖率高、信息量大、影响面广、冲击力强等优势,传播信息、制造舆论、沟通思想、普及知识,有效地影响着社会问题进入政策议程的效率和质量。群体性事件发生后的影响随着媒体的传播扩散,而使这种影响放大、增强,一方面使更多的人来了解关注某一问题,另一方面使得政府的压力增大。从当前发生的众多群体性事件来看,正是由于他们主观上要得到媒体的关注或者是他们在客观上得到了媒体的关注,而使这些事件迅速扩散,最终在媒体作用的影响下使这一问题进入了政策议程。
3.群体性事件影响政策议程触发机制
政策议程触发机制是指能将某一社会问题传输至公共领域,引发广泛公众讨论的事件,它构成了公共政策的催化剂和导火线,将潜在的、被遮蔽的社会问题抛进公共视野,乃至政府决策过程。美国学者安德森总结了他人的研究成果,提出了推动社会问题加速进入政策议程的四种出发机制:政治领导、危机事件、抗议活动和传媒曝光。
某些危机事件或突发事件会使某些事情尽快提到政策议程。尽管社会上有大量的问题已被人们察觉到,引起了广泛的关注和议论,但还没有达到非采取行动不可的地步。这样政府也不会采取什么行动。但在某一事件的影响下,把社会上与之相关的事,都统统同这一事件联系起来时,会使决策者为之一震,很快认识到问题的严重性。群体性事件的发生在很大程度上会对政府决策者产生很大的震动,迫使其必须高中重视此类问题,甚至是必须短时间内拿出相应政策方案,顺利实现问题进入政策议程的目的。
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