职业教育校企合作是培养技术技能型人才的必由之路，也是职业院校提升办学质量和层次的战略抉择。当前，我国职业教育校企合作中面临着“碎片化”、“表面化”、“短期化”、“壁炉化”、政策法规“缺失”以及政府“缺位”等诸多方面的问题，导致校企合作的效率大打折扣。
校企合作存在着多个权力中心，“多中心治理”为破解校企合作困境提供了有效的理论范式。为了改善我国职业教育校企合作的现状，必须以“多中心治理”理论为指导，以多元主体合作共治来推进校企合作的有序运行。
通过对合作共治的理念重塑、价值融合、法理依据和利益保障机制构建，以实现多元主体在校企合作中的治理协同。同时，还要加快合作共治的制度体系变革，为校企合作提供“官、产、学”三重制度保障。
目前，我国正处于经济发展转型和产业结构升级的关键时期，迫切需要大量高素质的技术技能型人才。党的十八届三中全会明确指出，要“深化产教融合、校企合作，培养技能型人才和高素质劳动者”，校企合作在我国应用型人才培养中必将发挥越来越重要的作用。从我国职业教育校企合作的整体状况来看，可持续的校企合作机制尚未建立[1]，校企合作中的瓶颈问题突出，以至于职业教育校企合作停滞不前。因此，探索出一条适合我国职业院校发展的校企合作之路，是当前职业教育改革发展过程中的关键问题。
一、我国职业教育校企合作的现实困境剖析
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确指出，“工学结合、校企合作、顶岗实习”是我国现代职业教育人才培养的关键模式，《纲要》特别强调，校企合作不仅是工学结合的外在形式和重要载体，而且也是开展顶岗实习的基本平台。由此而言，校企合作的质量和深度直接关系着职业教育人才培养的质量和水平，对职校毕业生的未来发展和产业结构调整革新产生重要影响。但是由于受到诸多因素的影响，我国实然状态下的职业教育校企合作仍然处于初级阶段[2]，并且在合作过程中显现出诸多问题，具体表现在以下几个方面。
(一)校企合作内容“碎片化”
当前，从我国职业教育校企合作的内容来看，“碎片化”问题较为突出，其中部分职业院校将校企合作视为理论教学的外在补充，在思想意识层面未能充分认识到校企合作对于职业教育人才培养的重要意义。在校企合作项目或内容的安排上，多是围绕某个单一的课程或训练项目展开，校企合作的连贯性不足，合作形式也较为单一。从真正意义上讲，很大一部分职业院校未能将校企合作纳入到人才培养体系当中，校企之间也未能建立起一套完整的合作体系，以至于校企合作“碎片化”问题日渐显现，分析其中的原因，笔者认为主要包含以下两个层面的问题。
一是，职业院校传统的教学管理模式与校企合作的要求相冲突。在传统教学管理范式下，教师习惯了以课堂教学为主导的人才培养模式，企业行业的参与难免会对教师的课堂教学产生一定的冲击，合作过程中校企难免产生一定的冲突。在具体的校企合作过程中，学生在不同时期被分配到不同的企业或岗位开展实训项目，难以做到有效的过程管理和实时监控，这对于学生成绩的考核具有很大的挑战，很难按照统一的标准进行。二是，校企双方缺乏完整的合作基础和准备。当前，职业教育校企合作主要以实习实训为合作形式，在实际操作过程中，虽然大部分职业院校学生通过课堂学习具备了一定的理论基础，但由于学生缺乏相应的顶岗实习能力，企业只能安排一些浅层次的跟岗实习活动。出于对自身利益的考虑，企业不可能把核心技术向学生进行传授，如此以来，学生只能获得浅尝辄止式的实习实训，学生的实习效果可想而知。
(二)校企合作形式“表面化”
从我国职业教育校企合作形式来看，模式较为单一，“表面化”问题突出。当前，我国职业教育校企合作仅限于共建实践基地、顶岗实习等浅层次和形式上的合作，合作行为不够深入具体。首先，从企业视角来看，企业参与学校办学的主要方式是提供实践平台或实训基地，有些受到校方邀约安排一些技术带头人或管理者进入校园以讲座或交流会的形式与学生进行沟通，而这种简单的交流并未能进一步常态化和深入化。其次，从学校视角来看，职业院校在制定人才培养方案和培养目标、专业设置、课程开发、科技研发等方面未能积极有效地吸纳企业的参与。
第三，从学生视角来看，很大一部分学生进企业实习只是为了取得相应的学分，不愿真正地深入到企业生产一线，在实习过程中敷衍塞责现象时有发生，校企合作的成效不高。同时，在企业技术研发、员工培训等领域校企双方的合作意愿也不强。分析其中的原因发现，一是校企双方在思想层面对于校企合作的内涵和意义缺乏统一、科学的认识;二是校企之间缺乏完整的合作方案，准备不足导致校企合作流于形式;三是政府作为第三方，对于校企合作尚未出台一套完善的激励举措，未能建立起长效机制。政府在校企合作上一直处于“缺位”状态，导致校企双方合作的积极性不足[3]。
(三)校企合作周期“短期化”
由于校企之间在性质、管理体制和结构上存在一定的差异，二者对校企合作的出发点也有所不同，加上校企双方对“共同利益”的把握不准，难以保证校企合作的长期性和稳定性。其中部分校企合作项目并不是基于校企双方的共同需求建立的，而是基于学校的人脉关系，很大一部分是职业院校的领导、教师通过找关系或者凭借“面子”拉来的合作项目，这也是当前我国职业教育校企合作的真实写照。
同时，校企双方的利益倾向有所不同，企业是以营利为目的，较为重视投入和产出之间的比重，校企合作对于企业而言，难以在短期内收到成效，针对学生实习企业方面还需要投入大量的人力、物力，在一定程度上还会增加企业的运营成本，如此以来，与学校对于校企合作的强烈需求相比，很大一部分企业缺少合作动力，导致一些项目经过短暂的合作后再无继续合作的空间。与此同时，政府作为连接学校与企业之间的桥梁，在校企合作上并未能充分发挥其实质作用，尽管国家和地方各级政府针对校企合作出台了一系列的鼓励政策和文件，然而这些政策和文件仅仅对校企合作行为起到指导作用，缺乏强制性约束。由于在法律制度层面的“缺位”，职业教育校企合作大多是短期的、不规范的浅层次合作，合作成效较低。
(四)校企合作动力“壁炉化”
职业教育校企合作中的“壁炉现象”是指职业院校对于校企合作表现得较为积极主动，希望通过借助企业的生产和操作平台来培养学生的实践动手能力，为学生提供真实的生产实践场所，而作为校企合作的另一方，企业在校企合作中表现比较消极被动，出于对自身生产经营环境、秩序以及成本等多方面因素的考虑，一般不乐意接受“非订单式”的实习生，尤其是短期实习生，由此在校企合作中出现“一面热，一面冷”的壁炉现象。据潘海生等(2013)对校企合作项目的发起者调研来看，“58%的项目靠学校主动联系而获得，22%的校企合作项目是由行业协会牵线搭桥，而企业主动寻找的合作项目仅占20%”[4]。
企业在校企合作中的利益主体地位缺失是导致校企合作“壁炉现象”最为重要的诱因。一般而言，职业教育校企合作往往是以学校为主导，企业在校企合作中处于从属地位[5]，由于企业在人才培养过程中处于从属地位，难以真正参与到人才培养方案和目标的制定、专业设置、课程开发等深层次方面。同时，校企合作培养的学生群体在职业发展方向上具有很大的不稳定性，企业甚至未必能得到真正的人力资源回报，眼前的人才需求无法获得满足也导致企业参与校企合作的积极性大打折扣。
(五)校企合作相关的政策法规“缺失”
尽管《职业教育法》、《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》等等有关法律和文件都明确指出：“发展职业教育，必须大力借助于企业和各大行业，双方展开大力合作，开展职业教育，必须贯彻落实产教结合的理念，有效借助企业的力量，为区域经济发展贡献力量。”但相关法规和政策依旧未能落到实处，只是从宏观层面号召或指导“校企合作”，缺乏具体可操作性的细则。如在《国务院关于大力发展职业教育的决定》中规定：“构建企业接纳职业院校学生实习的制度，在实习过程中，企业需与学校一起进一步培训学生理论知识及技能水平，确保学生权利得以充分保障，对于顶岗实习的学生，必须支付其相应的薪资”[6]。从这一规定我们不难看出，并未对政府、学校以及企业各自所担负的具体权责加以明确的说明。部分学者在实际调研考察后指出：“企业的大部分负责人都表示，在双方合作过程中，由于当前制度法规的不健全，企业很难切实保障自身权益，很多情况下都出现投入产出不对等的状况，而且企业在学生实习过程中所承担的风险较大，近70%的企业认为，校企合作的法规缺失是阻碍校企合作的关键性要素”[7]。
(六)政府在校企合作中的协调者角色“缺位”
校企合作短期化、功利化、表面化的现象突出，究其原因，在于政府的“缺位”所致，具体来说，主要体现在以下几个层面：其一，缺乏完善的制度规定。无论是国家还是地方政府，均出台了一系列鼓励校企合作的文件方案，但是，可操作的具体的实施条例和相关法律法规却屈指可数。
要确保校企合作的有效性，制度安排尤其重要。由于校企合作所涉及到的问题十分广泛，如学校与企业的利益关联、提升企业主动性、风险的规避问题等[8]，要想这些问题得到有效的解决，仅仅依靠政府的“文件鼓励”是远远不够的。其二，政府在校企合作中所扮演的第三方角色的缺位。政府作为公共利益的维护者，必须确保校企合作各种制度、法规具有权威性和可操作性，并定期对校企合作的效果加以评价检验，对于有损双方利益的行为必须加以及时有效的规避，最大限度降低双方合作的风险，以此给校企双方的合作提供良好的空间环境。
二、“多中心治理”为破解校企合作困境提供了有效的理论范式
多中心治理理论最初出现在制度经济学研究领域，多中心治理强调自主治理，其治理的目标在于实现公共利益最大化，尽可能满足公民的多样化需求。多中心治理允许在公共事务管理过程中存在多个权力中心，通过对权力的有效分配，在制衡机制的作用下实现各权力主体之间的合作共治。多中心治理的方式是“合作—竞争一合作”[9]。传统以政府为“单中心”的管理模式所带来的“政府失灵”问题已经表明，单一的集权统治无法保证高效率的管理，而在政府之外还存在多个治理中心，并且权力只有在竞争中才能发挥出其应有的效率和活力。
职业教育校企合作存在着多个利益相关者和治理主体，不仅包含职业院校、企业两大合作方，还包含政府、行业协会、公民个人等不同主体。同时，职业教育校企合作的多中心治理包括空间向度多中心、管理主体向度多中心以及权力向度多中心等不同维度。空间向度多中心主要是指在职业院校办学权的分配上，政府不再是职业教育的单一办学主体，应根据我国社会主义市场经济发展的现实需要，适度将办学权力让位于市场，鼓励以企业为代表的市场主体参与到职业教育办学中来，充分激发市场活力。
管理主体向度多中心主张打破政府在职业教育校企合作中过度集权的主体地位，形成多主体共同参与的治理格局。权力向度多中心强调职业教育校企合作治理权的分配上，根据多中心治理理论的要求，政府在做好统筹全局的基础上，适时、适度向各方治理主体下放管理权限，改变传统的自上而下的单一管理模式，形成上下互动、多元交流的权力运行模式和格局。
为了释放职业教育校企合作活力，破解当前校企合作过程中所遇到困境，在多中心治理理论的指导下，应积极推进职业教育校企合作治理范式向多主体合作共治转变。充分保障校企合作相关治理主体的合作与竞争关系，实现职业教育校企合作的自治与共治相统一。
职业教育校企合作的多元合作共治，要注意合理运用各方之力，发挥各个主体的最大化优势。一是必须合理运用政府之“力”。面对当前政府在校企合作中的“缺位”问题，政府必须重塑其应有的服务和调控职能，通过政策引导，制定实施旨在引领职业教育校企合作的政策、规章，为推进职业教育校企合作营造良好的“生态环境”。二是必须有效地凝聚社会之“力”。社会主体的参与是推动职业教育校企合作的重要力量，职业教育校企合作要主动面向社会、融入社会，积极吸纳行业协会等社会主体的参与，促进职业院校校企合作由封闭管理走向开放治理。三是有效整合校企双方之力，形成校企合作的“合力”。由于校企双方的利益诉求各异，双方的价值观念和行为导向不同必然会产生冲突和碰撞。
在职业教育校企合作过程中，校企双方都期望实现自身利益最大化，但实际上各主体仅仅凭借自身的努力很难实现利益最大化，只有做大整体利益这块“蛋糕”，才能增加校企合作双方的利益。而整体利益最大化可通过各个主体之间的协同合作来实现，即通过平等磋商，形成各方主体共同认可的具有约束力的校企合作共治规章，进一步平衡、协调治理主体之间的价值冲突和利益诉求，提高职业教育校企合作的多元共治效率与效益。
三、多元合作共治——职业教育校企合作发展的路向选择
校企合作是职业教育“跨界属性”的现实要求，保障我国职业教育校企合作取得现实成效，建立多元主体协同参与的职业教育共治体系，充分发挥学校、企业、政府、行业协会等不同主体在职业教育校企合作治理中的作用。
(一)合作共治的理念重塑，牢固树立校企合作的办学理念
针对当前职业教育校企合作中存在的问题，职业院校管理者必须对传统的办学理念进行重塑和变革，要深刻认识到“校企合作”对其发展的意义所在，对企业进行科学有效的引导，深入挖掘双方的利益交叉点，积极吸纳企业参与到职业教育治理中来。首先，职业院校必须树立起服务于产业、行业、企业发展的办学理念，提高自身的使命感，主动担负起人才培养、服务社会的职责，确保教学活动与行业企业的需求有机结合。其次，职业院校要从办学的高度深刻认识到校企合作的意义所在。
从“就业导向”这一目标来看，“职业教育要以提升学生就业和从业能力为核心，在校阶段着重培养学生的岗位操作技能”[10]。而受教育者岗位技能的培养最为主要和直接的形式就是“工学结合”[11]，对于职业院校而言，要在办学层面上树立并落实合作、自由、开放的校企合作理念，必须与社会、企业、各大行业展开多元合作，充分彰显出自身的产业、行业、企业与职业要素。再次，在专业教学过程中，充分融入具体岗位的技能标准和先进的科学技术，校企之间要保持高度的统一，以技术技能型人才培养为核心，将技能训练融入到学生能力培养中，要构建科学、合理、有效的“校企合作”人才培养模式。各级各类职业院校切不可将校企合作视作一种教学过程的补充，或者看成是企业对教学的一种简单支持行为，而应从办学层面切实确立企业在教育过程中的重要地位。
(二)合作共治价值的有机融合，为职业教育校企合作奠定坚实的基础
从历史的发展来看，公共性和公益性是学校的典型文化特征[12]。公共性和公益性文化也是职业院校治理价值的外在表现形式。而作为职业教育人才培养的重要参与主体，企业治理所奉行的是商业文化价值准则，功利性特征明显，利益最大化是其目标所在。由此来看，学校和企业作为两种不同价值文化的组织，二者在组织架构、文化理念、行为方式等方面存在着很大的差别。
实现校企合作培养人才的关键就在于促进二者的治理价值融合，达成合作共识。具体来说，分别需要校企双方做出以下两个方面的努力：其一，职业院校要切实打破传统的行政文化束缚，紧跟时代步伐，有效吸取企业的优秀文化价值理念，要站在企业需求视角培养人才。其二，企业在参与职业教育人才培养过程中，要适度弱化其“经济人”角色，在思想文化层面要具备一定程度的包容性，不能过于强调功利性价值，同时，还要积极吸取学术文化的精髓，最大限度推动校企合作顺利展开，达成理念共识。
(三)合作共治的法理依据构建，为校企合作提供法理保障
市场经济是法制经济，所有的市场行为，都受制于法律法规的约束。从国家层面来讲，应当加快推进职业教育校企合作的法律法规建设，做好职业教育顶层设计工作，从宏观层面为校企合作提供有效保障，促进职业教育“校企合作”的制度化和法制化。通过不断革新职业教育管理体制，对校企合作的有关各方加以统筹管理，确立各方主体的权责所在，深入总结并分享校企合作的成果、经验及教训，找出校企合作的核心问题，在此基础上建立校企合作相关的体制机制，促进校企联合培养出高素质、全能型的技术人才。
(四)合作共治的利益保障机制构建，提高校企双方合作的积极性
从企业层面来说，获利是其生存发展的根本目标所在，职业院校和企业是否可以展开长期、稳健的合作，最为关键的在于企业的利益能否得以保障或实现[13]。美国教育与经济研究院所主持的一项研究发现，“企业作为雇主参加‘学校—企业’这种人才培养合作项目，最为明显的一个动因就是对短期、低成本的劳动力的需要，相对于社会劳动力来说，学生明显廉价许多”[14]。与聘用正式员工相比，实习生的参与在很大程度上能够降低企业的生产成本，而且能够对外提升企业自身的形象。除此之外，企业之所以愿意参与合作，还源于对人力资源的需要，职业院校的“订单式”人才输送恰好可满足企业的这一现实需求，进一步降低企业的人力资源培养成本。因此，要想校企合作得以长期稳健的发展，最为关键的在于构建校企合作的利益保障机制，以此来确保企业在合作中获益，从而激发企业参与治理的积极性。
具体而言，需要从三个方面着手：第一，校企合作过程中，需要建立起稳定长效的人才输送机制，保障企业在合作中获得稳定的高素质技能型人才。企业只有与职业院校展开通力合作，才能依照自身的现实需求，有针对性地培养企业所需的人才类型。第二，政府针对校企合作应出台一系列的政策措施，对于参加校企合作的企业，可以依照实际情况，给予一定的政策优惠或资金补贴，比如税收方面的减免等。第三，在校企合作过程中，鼓励企业在员工培训、技术转化等方面充分运用职业院校的平台资源，进而降低运营成本、提高经济效益，实现校企双方的共赢和发展。
(五)多元主体治理协同，发挥行业协会在校企合作中的指导作用
以行业协会为代表的社会第三方组织，具有独立性、专业性、公信力等方面的优势，因此，在校企合作治理中，应充分发挥行业协会的指导和协调作用，为校企合作提供良好的沟通桥梁。
具体来看，行业协会在校企合作中具有以下几个方面的作用：首先，行业协会对于人才市场的需求信息的搜集和把握精准，能够为校企合作提供有效的市场需求信息，进而为校企合作制定人才培育计划、目标提供科学有效的依据。其次，行业协会的第三方角色能够最大程度的对企业资源进行协调，以确保企业的生产设施、技术人员以及文化价值理念与职业院校的人才培养相融合。
第三，由于行业协会的参与，校企合作不再是“一对一”(即一家企业对应一所学校)的合作模式，转而成为“多对一”(多家企业对应一所学校)的模式，如此，可以有效降低单个企业在校企合作中人力、财力、物力的投放度，降低企业参与校企合作的投入风险，同时，也为职业教育办学提供多元保障。第四，行业协会的参与，能够在校企合作中发挥监管、约束功能，不但有效保证了企业与学校合作的顺利推进，还能够及时有效地对校企合作的成效加以评定和考核，进一步为校企合作提供改进意见。总之，行业协会的参与对于校企合作的意义重大，应充分发挥行业协会的指导和协调作用，以实现多主体在校企合作中的协同共治，保障校企合作的顺利开展。
(六)合作共治的制度体系变革，为校企合作提供“官、产、学”三重制度保障
推进合作共治的制度体系变革，能够为校企合作的多元协同共治提供制度保障。校企合作制度构建应从以下层面入手：首先，从政府层面来看，各级地方政府根据本区域内校企合作的实际，积极制定并推出校企合作相关的政策制度，从宏观制度层面明确校企合作的资金筹措、知识产权、企业税收等方面的问题，最大程度地鼓励校企之间的“产学研”合作，以达到政府职能在职业教育校企合作中的全面发挥。其次，从企业方面层面来看，必须以市场为基准，建立健全与校企合作相关的企业内部相关管理制度，针对双方合作资源配备问题、技术研发运用、人才培养保障及受教育者毕业后优先聘用等相关问题制定科学有效的管理制度。第三，从职业院校层面来看，针对校企合作制定科学规范的规章制度，一是制定激励性制度，包括合作科研、教师深入企业、工作量评定核查等相关激励制度;二是教学工作管理规范制度，对教师科研工作、教学工作、学生实践及实习基地展开规范化的管控;三是制定科学的绩效考核制度，不但要对老师以及学生展开绩效测评，同时，要针对合作项目自身展开科学的评估。通过以上政府、企业和学校这三大主体的共同努力，为职业教育校企合作的多元共治构筑起“官、产、学”三重制度保障。
作者：朱小军 来源：职教论坛 2016年7期
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