农村宅基地，是指农村村民个人经依法批准，用于建造住宅(包括住房、附属用房等，但不包括庭院用地)的集体所有土地。[1]三亚市开展宅基地地籍发证国有化工作，利用村改居工作过程对集体土地进行征收国有化，为各个项目建设提供保障。在此过程中，如何使集体、个人和国家的利益得到相应的保障很是关键。为了得到更好的结论，进行了此调查。通过调查结论分析，结合相关的文献资料，笔者进行了分析思考，期待能对宅基地发证管理有促进作用。
1 农民土地发证意愿主客体分析
从土地发证的主体、客体两个方面对其进行分析。
1.1 土地发证的主体
土地发证的主体应当是在自愿的前提下选择发放土地证的农民。家庭因素、经济因素、社会保障因素对农民选择发放集体土地证还是国有土地证的意愿都会产生影响。
1.2 土地发证的客体
农民的土地，从类型上看农民具备的土地主要有三类：承包地、宅基地和林地;从土地的权属性质看，农民拥有土地的“使用权”，即土地承包经营权和宅基地使用权。[2]在本案中，主要研究农民关于宅基地发国有土地证的意愿，因此农民土地发证的客体是宅基地使用权。
2 农村宅基地发证意愿的调查
2.1 调查方法
本文采用半结构访谈和问卷调查相结合的方法，选取位于城乡结合部的海坡村、东岸村、鹿回头村、羊栏村、金鸡岭农场、海罗村、临春村作为调查村，对村民进行了宅基地发国有土地证意愿的调查研究。于2013年6月至7月在三亚市7个典型样本村进行了调查，与当地村民进行访谈，共发放问卷78份，回收问卷74份，其中有效问卷72份。
2.2 研究区域基本情况
在三亚市选取了海坡村、临春村、金鸡岭农场、羊栏村、海罗村、东岸村、鹿回头村7个样本村作为研究区域。从调查问卷结果来看，被调查者家庭人口3 人以下的为11.53%;3～4人为34.6%;5～6人为29.8%; 6 人以上占24.35%。家庭年总收入20000～40000元和20000 元以下的比重最大，分别为36.84% 和43.42%;60000元以上的家庭占10.52%;也有9.21% 的家庭年收入在40000～60000元。发放国有土地证的支持率高。51%的被调查者支持发放国有土地使用证，但仍有31%的被调查者选择发放集体土地证。但因各村所拥有的自然条件、经济发展水平的不平衡，各个村选择土地发证的意愿有差别(如下表所示)。金鸡岭农场支持发放国有土地证意愿最高，93%的被调查者赞同颁发国有土地证，其余村民持无所谓的态度;其次，鹿回头村支持发国有土地证率为80%，海坡村超过半数被调查者(57%)、东岸村50%的被调查者及羊栏村43%的被调查者支持发放国有土地证;临春村只有27%的被调查者倾向国有土地证，而海罗村最少，仅有17%的被调查者倾向国有土地证。
各村国有土地证支持率
3 农民土地发证相关问题
在问卷调查过程中，我们发现三个较典型的问题，一是宅基地超标现象严重，二是产权不清的问题，三是农民对土地知识的了解度不高。宅基地面积在很大程度上影响了农民的选择，农民考虑到了补偿利益等相关因素。只有产权明晰，土地证的颁发才能得到顺利进行。在发证过程中，应当处理好宅基地面积超标问题以及产权不清的问题。
3.1 宅基地面积超标严重
2008年颁布的《三亚市城乡宅基地和房屋确权登记若干规定》规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，每户用地面积不得超过 175 平方米。在这次调查的6个村子中，50%的村民其房屋用地面积在175平方米以下;18.57%的村民其房屋用地面积占175～280平方米，房屋用地面积为280～400平方米的户数占了20%;400平方米以上的有11.42%。按照规定的标准来看，三亚市农村宅基地面积超标现象严重。为保证三亚市城乡统筹发展，农村宅基地超标问题亟须得到解决。
3.2 土地产权不清
在调查中涉及了“你认为你村目前的主要问题是什么?”的问题，67%的被调查者认为目前村里最大的问题就是土地产权不清。据调查了解到，海南省集体土地确权工作虽已完成，但只进行到村集体这一层面，村小组层面仍存在大量“共有宗地”产权不明晰问题。
3.3 土地知识的覆盖面不广
在调查中涉及了农民有关国有土地的优点、集体土地的优点的认识，但33.41%的被调查者不清楚集体土地的优点，16%的被调查者不清楚国有土地的优点。农民对土地知识的不了解在一定程度上造成了农民在实际的生产生活中的不便，影响农民的生活。
4 原因分析
4.1 宅基地超标原因——无偿、无期、无经济处罚的宅基地制度[7]
一直以来，宅基地在我国无偿无期的作为农民的最基本生活资料。当前农民宅基地使用权制度有主体特定性、产权无偿性、使用无期限性和权能限制性这四个特征[5]。正是由于这四项特征，农民只要在符合规定的情况下，以户为单位提出申请即可无偿取得宅基地。从宅基地使用权期限来看，现行法律、法规《土地管理法》、《宪法》等对宅基地使用权的期限并未作明确规定。但根据我国房地产法领域“房地一致”的基本原则，只要村民宅基地上的建筑物存在，宅基地使用权就能由村民以户为单位的形式而长期享有，受法律的保护。因此，只要申请了宅基地，并符合相关法律、法规，宅基地使用无限期。2006年颁布的《三亚市农村宅基地管理办法》第三十六条规定：超过批准的面积多占土地建造住宅的，由市土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的住宅和其他设施。2007年颁布的《三亚市农村建房管理办法》第二十三条规定：村民弄虚作假或以欺诈手段获取宅基地建房的，按违章建设处理，并依照有关法律规定追究其法律责任，构成犯罪，依法追究其刑事责任。从法律、法规的规定来看，宅基地超标的处罚只是收回多占土地及限期拆除等非经济处罚措施，尚未制定经济性处罚措施。法律没有经济处罚措施，村民在经济利益的驱动之下，宅基地超标现象自然会发生。
4.2 宅基地产权不清晰原因
在法律法规方面，《宪法》《民法通则》《土地管理法》《农村土地承包法》和《三亚市农村宅基地管理办法》都规定了农村的土地所有权，其基本要旨是农村宅基地属于农村集体所有。虽然现行法律有对主体进行规定，但未明晰具体实施管理权力的管理者是谁。正是由于法律的不明确导致乡、村委会、村小组都可能是具体实施管理权力的管理者。管理者的不同在一定程度上影响着管理工作的顺利进行，甚至影响着农民的生产生活。
2008年海南省政府提出了确权工作，三亚市进行了确权工作的开展。但确权工作还不完善，确权工作只开展到村集体经济组织，尚未确权到村小组。因此村小组内部边界存在争议，共有宗地的产权争议依然存在。
4.3 土地知识的覆盖面不广原因
长期的城乡二元结构体制以及历史原因使得农村的经济发展滞后于城市经济发展，相应的其文化水平也相对滞后。从农民的角度来看，农民这个群体其获取知识的途径相对于城市的多元化显得单一，远不如城市之多、便捷，加上农民本身的局限性，不重视对土地知识的了解和学习，导致农民的土地知识面不宽，对政策的掌握较少，对政策等把握不准。而从政府的角度来说，政府作为传播政策的主要窗口，其工作存在没有落实到位的问题或者是落实效果不好的问题。总体来看，政府在宣讲土地知识方面力度还不够大，需要不断提高。
5 对策和建议
5.1 宅基地制度的完善
中国长期以来实行国有土地有偿使用制度，而集体土地则是无偿使用。从长期的社会发展过程中可以看到，集体土地实行无偿使用制度在一定程度上造成了土地资源的浪费，土地集约节约利用较低。因此，应当实行宅基地有偿使用[5]，并制定相应的经济处罚措施和奖励措施。
要不断完善宅基地使用制度，笔者认为应实行宅基地有偿使用制度。目前我国农村宅基地产权制度的基本特点，即集体所有，村民使用; 依法拥有，集约利用; 保障安居，限制流转。土地资源有限，高效集约利用土地资源是三亚市城市化、建设国际旅游岛的重要保障。要处理好宅基地面积超标现象，根本的措施应当是宅基地的有偿使用。另外，制定相应的经济处罚措施和奖励措施也是有必要的。对超标部分面积不主动退还的，按照超标程度，给予不同的经济处罚。超标面积不超过50m2，处罚2000元;超标面积在50m2～100m2的，处罚5000元;超标面积大于100m2的，处罚10000元。除此之外，还应对超标面积进行征税[3]。对于主动退还超标部分面积的家庭，可对其进行一定程度的奖励。
5.2 产权制度的完善
在明确具体实施的管理者的同时，继续深入村小组，进行确权。以尊重客观现实、维持稳定为前提，按现存行政级别来划分，将所有权主体分为三类：即乡(镇)农村集体经济组织、村农村集体经济组织、组农村集体经济组织。各级农民集体宅基地所有权的客体各不相同，且不同宅基地其主体成平行关系。由于乡(镇)农村集体经济组织所管辖的范围较大，所属村委会多，事务繁杂，不利于管理。组农村集体经济组织相对于村农村集体经济组织而言较小，在宅基地管理方面存在一定的障碍。因此，当一宗宅基地上同时存在多个所有权主体，建议村农村集体经济组织行使所有权。[4]此外，三亚市政府应按照国际旅游岛规划纲要中的土地政策的规划要求，对土地产权确权工作进一步深入至村小组，在确权的过程中，实施土地产权制度专项立法工作，在区、镇范围内，个人之间、个人与单位之间的土地权属争议，由区、镇人民政府处理;单位之间的土地权属争议，由市人民政府处理。区、镇人民政府处理土地权属争议案件时可以要求市国土环境资源局进行指导，以此来解决产权纠纷。
5.3 加大土地知识宣讲力度
从农民的角度来看，现有的调查结果我们分析得出了农民文化素质的平均水平不高，知识储备不足，获取知识的途径单一，对很多土地政策和相关文件了解甚少的结论。因此，农民应当注重教育，从根本上提高对知识的获取能力和途径，要开放思想，接受新政策，时刻关注政府政策，掌握好相关的土地政策和文件。从政府的角度来看，三亚市政府应该加强对农民有关土地知识的宣讲，扩大普及范围，增加土地政策和相关政策制度在农民生活中的影响力。比如：可以在村庄定时定点免费开设土地知识讲堂，鼓励村民来听讲、咨询。此外，结合目前三亚推行的宅基地地籍发证国有化工作，重点向村民讲解国有土地的相关知识，讲解集体土地与国有土地的区别及优缺点。同时，在村内设置土地知识专栏，宣传介绍与土地相关的法律。对于新出台的政策文件应及时通告，保证农民及时了解土地发展的动向。
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