论文关键词：地方政府 行政观念 革新行政政策
论文摘要：我国地方各级政府机构改革的顺利推进，除了坚定地推进制度变革和创新外，尤其要注重行政观念的革新，培养支撑行政政策的文化和心理土壤。行政观念革新是地方行政改革的重要组成部分，是深入进行地方行政改革的客观要求。文章提出了若干现代公共行政的新观念，并具体指出实现行政观念革新的努力方向。
我国目前正在积极稳妥地推进地方行政改革，这是一场深广的变革。为了确保正在进行或将要进行的地方各级政府机构改革能最终顺利达到目标，以便地方政府更好地担当社会转型的特殊使命，除了坚定地推进制度变革和创新外，还必须着力进行行政观念的革新。因为，只有将进步的行政观念深植人心，才能培养支撑行政改革的文化和心理土壤。
一
所谓行政观念是指政府在行政管理活动中历史地形成的有关行政管理的基本理念和认知，是塑造一定行政管理模式和影响行政行为的文化要素，对行政体制和公务员的行政行为具有深远的影响。随着政府机构改革的推进，传统的行政观念受到了不同程度的冲击，正在发生悄悄而缓慢的变革。但是，要形成有利于全面变革的观念背景，客观上还要进一步变革行政观念。
行政观念革新是深入进行地方行政改革的客观要求。我国旧的地方行政管理模式是在计划经济条件下形成的，随着经济转轨#一系列与市场经济发展不相适应的行政规章、行政管理架构和方式已日益成为经济和社会发展的桎梏，改革势在必行。虽然，经过多年准备，我们已经成功启动地方行政改革，但是这并不意味着地方行政观念革新的任务已经完成，因为：一、在计划经济背景下形成的旧的行政观念，诸如微观管理、直接管理的观念；行政万能、人治行政、行政干预的观念；官本位观念；干部能上不能下、能官不能民的观念等依然阻碍着行政改革的深入进行，必须进一步解除桎梏。二、虽然有些省级机关率先进行了机构改革，机构裁并了，人员减少了。但是能否最终有效地转变行政职能和管理方式，可否避免人员回流、机构再次膨胀，克服人治行政、管制行政，落实依法行政、服务行政，依然是严峻的考验。三、改革的阶段性成果需要巩固，客观上呼唤新的行政观念的继续普及和支撑。四、行政改革是行政系统不断完善的过程，要求行政观念不断更新。因此，继续促进行政观念革新，让更多的地方各级党政干部了解这场改革的意义、必然性，了解国家与社会、政府与市场的关系以及现代行政的特点，明白行政的责任和界限，掌握现代行政的基本理论、方法，依然是推动这场牵动面深广的行政改革的必要条件。只有让一整套与新的行政体制相适应的行政观念在广大地方干部心中生根发芽，地方行政改革才能最后开花结果。
行政观念革新也是地方行政改革的重要组成部分。因为行政体制与行政观念是一个问题的两个方面，二者水乳交融，互相影响，互为条件。旧的地方行政体制以旧的行政观念为基础，同时又不断地透过各种软硬结构，包括各种法律法规、规章制度、纪律守则，强化旧的行政观念。因此，要改革旧的地方行政体制，转变其结构和功能，使行政系统得以有效运行，保持生命活力，除了进行行政体制设计创新外，有必要进行行政观念的改移和革新，促使二者良性循环。否则，势必互相制肘，影响改革。在近年的行政改革实践中，一些地方注重了“硬件要素’的变革，忽视了行政观念的变革和重塑，从而导致改革过程中出现许多“煮夹生饭”乃至反弹、复旧的现象；有些地方建立了新的组织架构，但受制于旧的行政观念，难于发挥效用；贪污腐化、管卡拿压现象屡禁不止；法制意识淡簿，有法不依、违法行政时有发生。这些现象不仅反映了转型期行政体制的脱序和行政行为的失范，更深刻地反映了人们固有的、过时的行政观念的根深蒂固。当我们审视地方行政革新的时候，感触最深的问题之一便是：一个充满善意而对症下药的行政改革方案难于在决策中诞生，或者诞生了也受到怀疑、斥责、抵触，使得改革无法进行或胎死腹中。事实证明：没有新观念的深入人心，新体制难以按原有设计运行。许多国家的经验也表明：先进的行政体制要获得成功，取得预期效果，必须依赖运用它们的公务员的现代观念，一个政府，只有其公务员从心理、观念和行为上，都能与各种现代行政制度变革同步前进，相互配合，行政现代化才能真正实现；单纯靠行政体制的现代转换，而不从根本上更新行政观念，行政体制改革是难于奏效、难于持久的；耍巩固现阶段改革所取得的效果，就必须在深化地方行政管理体制改革过程中不断更新行政观念，培育出与社会主义市场经济体制改革和行政体制改革相适应的行政文化环境。
我国这场地方行政改革不论从深度和广度上都是超越历史的，要顺利解决错综复杂的地方行政问题，需要地方各级公务员、广大群众和社会舆论的认可、理解和支持。行政观念的革新恰恰可以营造有利于地方行政改革的舆论环境，增强广大干部和群众对改革的理解、认同和支持。行政改革总是在一定的舆论环境中受到肯定或否定、支
持或反对、赞扬或贬损的。干部群众受旧的行政观念的支配影响，自然就会形成阻碍行政改革、贬损行政改革举措的舆论力量；反之，如果他们接受了新的行政观念，就会形成支持和赞扬行政改革，推动行政改革的舆论力量，行政改革自然会比较顺利地进行下去。就增强改革的心理承受力而言，传播新的行政观念也是意义殊深的。地方行政系统的活动主体是公务员，行政改革必然会不同程度地触及公务员的利益及习以为常的一套行政准则和行为模式，难免出现如下现象：有些人思想准备不足，只想改别人，不想改自己；有的部门在落实改革时，想方设法强调自身的重要性，有些人一时难以理解，难以适应；有些人不想离开政府机关；有些人面对改革满怀焦虑；有些人甚至产生排拒、抵制的心理和行为。行政观念的革新有助于人们正确理解和对待地方行政改革，减轻内心的焦虑，增强心理的承受力，逐渐克服认同危机，取得改革共识。例如，破除了干部终身制、能上不能下的旧观念，人们就会对改革中干部的晋升降职视为正常现象，从而泰然处之，习以为常。这对减少改革阻力，促进政治和谐与稳定裨益良多。而作为地方行政管理客体的广大民众一旦接受了新的行政观念，既对地方行政改革构成必要的压力，也同时成为可贵的动力，有助于各项改革措施的贯彻执行，为改革创造良好的外部环境。
二
根据当前地方行政观念的现状和地方行政改革的目标取向，我们应着力对行政观念做如下的变革：一是变全能行政观念为有限行政观念。在计划经济体制下，地方政府被视为无所不知、无所不能的“超人”。
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它在地方事务中扮演着一个高度集中化的资源配置者的角色，职能空前膨胀，统得过多，管得过死，事无巨细，事必躬亲，忽视了市场和社会的角色切能，几乎取代了所有经济主体的决策权和选择权，县乡两级政府尤其突出。全能行政观念塑造了庞大的地方政府，导致冗衙冗官；社会资源配置效率低下；社会创新动力不足；寻租和腐败；更直接造成地方政府职责不清，管理混乱，包揽了很多本该由社会管的事，职能严重错位。市场经济条件下，地方政府不应再遵循全能行政观念，用高度集中的计划手段从事地方行政管理，而应该从社会共同利益出发，根据市场和社会需求，在法律规定的范围内，履行“统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务、检查监督”的职能，使政府由“全能政府”变为“有限政府”。为此，我们必须根据社会发展需要，适时地变传统的全能行政观念为有限行政观念。二是变管制行政观念为服务行政观念。本着公正的精神，因应公共利益的需要，进行适当管理，使公益和私利两得其全，社会和谐安定，是地方政府的天职，如，物价管制、交通管制、安全管制、卫生检查等，都是不可或缺的。但是，这种管制有其适当的范围，要以有益国计民生，保障公民或社会组织的基本权利，确保社会活力和政府放能为界，超过一定界限的管制则必然有害无益。由于受沿袭两千多年来的旧思想、旧价值观念的影响，我们有些干部养成一种优越感，形成了唯我独尊的行政观念，每每以管制为乐事，动辄就管、卡、压，就设置障碍，制定繁科戒律，乱施检查评比，发号施令，颐指气使，甚至轻易诉诸警力和其他强制力，将地方社会组织、工商企业、公民的行为直接置于严格的指令性管制之下。其实，这是违背现代行政的基本精神和宗旨的，因为，在现代社会，行政机关在本质上是服务机关。地方行政虽然免不了管制行为，但其核心任务应是维持社会秩序，为社会和公众提供各种必要的服务和保障。在社会转型的背景下，地方政府有必要进一步明确其使命，进行卓有成效的思想教育，使公务员适时地变管制行政观念为服务行政观念，切实把“为人民谋幸福”、“为人民服务”作为自己为政的根本原则，消除“官本位”观念，摒弃“为民做主、代民办事”的父母官观念，牢固树立人民当家作主的行政意识、公仆意识和行政就是服务的意识，根本改变机关工作作风，提高服务品质。同时，明确自己该管什么，不该管什么。从当前情况看，地方政府的服务性活动主要应集中在：发展与公众生活息息相关的科学、教育、文化、基础设施、市政管理、气象服务等公共事业；提供医疗卫生保健、社会救灾、社会救济等福利服务，向社会提供各种信息和咨询服务。
三是变人治行政观念为依法行政观念。社会主义市场经济本质上是法治经济，它要求一切经济行为、管理行为必须法治化。依法行政是现代公共行政的本质要求，它要求国家行政机关树立行政守法意识，行政机关必须在法律规定的范围内活动；公共行政活动的程序、条件必须符合法律规定。我国是一个人治思想根深蒂固的国家。传统的人治思想在当代行政管理理论和实践中还有不少残留，主要表现在：
第一，行政活动不重视法律的有效约束，唯上不唯法，无法可依，有法不依，长官意志，一言堂盛行，主观随意现象严重；第二，行政管理过程中过分寄望于个人品质。不重视制度建设，执着于个人的道德自觉和政治教化，带有浓厚的贤人政治色彩；第三，人存政举，人亡政息
的情况屡见不鲜；第四，公务员的法律意识普遍淡薄，以言代法，以权压法。以行政手段代替法律，借口执行政策而违背法律，感情用事，滥用职权的现象大量存在。众多的人治现象背后，弥漫着的是源远流长的人治行政观念。它与市场经济条件下行政管理的法制化精神是相悖的。市场经济要求地方政府依法行使职权，而要使地方政府的行政活动和公务员的行政行为被有效地纳入法制轨道，除了以健全的法律法规规范政府行为、行政职能、运行方式以及行政监督的范围与方式外，更需要透过教育和规制培养地方政府及其工作人员依法行政的观念意识，树立契约观念和依法办事的观念，有效地减少行政过程中的主观随意性和个人狭隘性。
四是变封闭消极的行政观念为积极创新的行政观念。由于小生产观念的影响，地方不少公务员行政管理活动带有浓厚的封闭、保守、消极观念，比如，行政体系与其它社会体系之间、行政体系之间缺乏相互交流，行政活动缺乏相应的透明度，决策中不乏暗箱操作的情况，行政部门及其工作人员本位主义严重，管理上画地为牢，以邻为壑；行政多因袭习惯与经验，墨守成规，不思进取，不求创新，动辄言“何必尝试”、“不宜冒险”；秉持“多一事不如少一事”原则，施政以惩治犯罪、征收税费为主要任务，对公共事业则持消极无为的放任政策；有些地方公务员高高在上，养尊处优，无所用心，必待问题发生，事到临头，才头痛医头，脚痛医脚，被动应付；行政过程过分拘泥于形式和常规，做官样文章，文山会海，公文旅行，办事效率低下。这一切某种程度上都是封闭、消极行政观念的外化，都与市场经济和现代行政管理的要求格格不入。
市场经济客观上要求地方行政系统与其它社会组织不断进行物质、能量、信息的交换，增加行政管理的透明度，调动公务员参与管理的积极性；克服地方保护主义、本位主义、固步自封、画地为牢等狭隘观念，代之以开拓进取的开放意识。现代社会日新月异，一日千里，地方行政事务错综复杂，必须以创新的方法和制度，处理这些事务，这就要求公务员具有革新的活力和创造的精神；地方各级政府应致力于以政策的合理性、合目的性和成功的实例来引导群众，不断增进群众对政策的了解与认同，变政府的意图为群众的自觉意识，减少主观武断、动辄惩罚和制裁的简单化行政行为，多一些民主协商、科学行政。
三
旧的行政观念虽然是在旧的行政管理实践基础上产生的，但它一旦形成，就往往成为人们分析、论证和评价行政活动的一种框架或模型，成为一种顽强的力量。因此，要实现观念革新，必须顺应社会转型进行多方努力。
1、大力发展社会主义市场经济，因势利导破旧立新。旧的行政观念本来就是计划经济下高度行政化的产物。发展社会主义市场经济，改变旧的行政观念赖以生存的土壤，本质上乃是釜底抽薪，有助于行政观念的转变。市场经济本身也是新的行政观念成长的温室。通过培育市场，发挥市场的功能，使地方政府的行政管制范围合理缩小，万能政府观念和管制行政观念受到一定的遏制，尤其是在原本管制统揽过死的领域引入市场机制，展现市场的活力和效率，可以直接改变人们对旧的行政管理方式的迷信、盲从，动摇其心中陈旧而牢固的行政观念。市场经济意味着遵循价值规律，实行优胜劣汰的竞争，而竞争机制客观上有助于克服墨守成规、不思进取的保守心态，培养开放、平等、兼容、契约和效率观念。市场经济也意味着个人权利的自由交易，而实现自由交易的前提条件是对契约、对法意的尊重，必然呼唤与之相应的法律意识和法律制度。市场经济还要求增强行政体系的透明度，扩大行政体系内、外的交流，打破各种地域界限和人为障碍，有利于克服地方保护主义、本位主义、固步自封、画地为牢等狭隘观念。
2、积极推进地方行政体制改革，以制度规范来培植新的行政观念。行政观念是在行政实践基础上产生的，因此，要革新行政观念，必须从行政实践入手，通过行政改革实践培植新的行政观念。行政体制改革的过程，也是行政观念变革的过程，它既冲击传统行政观念，又培育现代行政观念。我们正在从事的这场地方行政改革，正是新的行政观念的养成所。我们务必要积极推进地方行政改革，满腔热情地投身于地方行政改革，在改革实践中培养新的行政观念。正在进行的这场地方行政改革无疑将拷问或淘汰惯常而不合时宜的行政观念，更重要的是它可以通过新的制度设计和架构，确立并有力地维护新的行政观念，使之不再是无根的“浮萍”。
3、开展有效的传播沟通。地方行政改革，内容具体而丰富，涉及方方面面，工作千头万绪，要有条不紊地进行，离不开广大地方干部、群众的理解和支持；面对这场改革以及由此而来的利益调整，人们难免困惑、矛盾。因此，需要进行适当的传播沟通，通过宣传、学习、讨论、教育、引导，使广大干部群众吸收新的行政理论，树立新的行政观念。为此，首先，要进行组织传播，即在地方各级机关内部组织学习现代行政理论和我国行政改革的有关文件，使干部接受改革思想的洗礼，了解国家与社
会、政府与市场的分野；领会地方行政改革的精神实质，自觉地摒弃陈旧的行政观念，用新的行政观念指导自已日常的行政工作。其次，利用大众传播媒介宣传新的行政观念。报纸、杂志、广播、电视以及新闻电影等现代新闻媒介拥有众多的读者和听众，社会影响大，要善加利用，以人们喜闻乐见的方式宣传地方行政改革，传播新的行政观念。造成有利于新的行政观念成长的舆论环境。再次，发挥我党思想政治工作的优势，大力宣传地方行政改革的典型事例和典型人物，透过实效实绩教育干部群众，使之转变行政观念。最后，要加强行政改革理论的研究。通过研究，探索我国地方行政改革的路径，解决地方行政改革的重大理论问题，并设计更具体、更可操作的地方行政改革的目标、内容、方法、步骤等，使人们了解并逐步认同行政改革理念。
总之，行政观念革新是当前地方行政改革的重要组成部分，也是顺利推进地方行政改革的客观要求。由于地方政府，尤其是基层政权面对的事务千头万绪，而公务人员整体的文化水准相对中央机关为低，旧的行政观念更加顽固，因此，与地方行政改革相应的行政观念革新必然要有一个过程，必须循序渐进，进行多方面、长时间、有针对性的努力和不断地解放思想，使崭新的行政观念逐渐深入人心，从而化为人们内心的自觉，成为地方行政体制改革和完善的精神动力。
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