自上世纪90年代中期我国城市管理综合行政执法产生以来，已经历经了十余年的发展。然而近些年来，城管执法机构与作为行政相对人的商贩尖锐对立的现象频出，野蛮执法、暴力执法、暴力抗法事件屡见不鲜，使得城市管理综合行政执法深陷困境。本文从行政法视角出发，阐释了城市管理综合行政执法的内涵，并进一步对我国城市管理综合行政执法的多维困境做了细致分析，并在此基础上提出了破解城管综合行政执法的策略，以期为我国的城市管理法治建设献上一份绵薄之力。
一、城市管理综合行政执法的涵义
(一)城市管理的概念界定
华中科技大学公共管理学院教授马彦琳认为现代城市管理是“多元的城市管理主体依法管理或参与管理城市地区公共事务的有效活动，属于公共管理范畴。”[1]中国城市经济学创始人、东北财经大学教授饶会林在《中国城市管理新论》一书中，将城市管理概念归纳为是“指城市政府和其他有关机构，为达到城市资源的最优配置，促进城市的可持续发展，不断提高城市居民的生活质量和水平，实现提高城市综合效益的最终目的，而对城市各项事务进行的导引、规范、治理、经营和服务等活动。”[2]综合各学者观点，可将城市管理界定如下：宏观上看是以提高城市生活水平、改善城市整体功能为目标，以城市经济、社会环境和生态协调发展的全过程为对象，合理配置和有效使用城市资源、推动城市综合效益长期稳定发展的活动。从微观上看是对与城市规划、建设相关联的基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。本文是在微观层面上倾向于对人管理的分析。
(二)城市管理综合行政执法的内涵
城市管理综合行政执法是作为集中行政处罚权的产物应运而生的。上世纪90年代中期以前，我国的政府职能转变和行政管理体制改革虽已初见成效，但是尚未达到彻底深入的程度。加之长期以来的立法工作一直强调条条管理与块块分割，因而法律法规所规定的行政处罚权往往落实到政府的某一具体部门。而在实践中更是出现了每制定一部法律法规，就必须设置一支执法队伍的情况。在某些地方甚至拥有超过一百支的行政执法队伍。这不仅带来了大量的冗员，亦造成了相关部门之间职权交叉重复，执法力量分散，行政效率低下，甚至于滋生腐败。为了解决多头和重复执法、职权交叉等诸多负面问题，1996年我国颁布实施了《行政处罚法》来确立相对集中行政处罚权制度。该法规第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”因此，城市管理综合行政执法的法律依据源自于此。从此之后，我国开始有越来越多的城市实行相对集中的城市管理行政处罚权。①综上所述，可以将城市管理综合行政执法的内涵界定为：指综合执法组织必须经由国家有关机关批准成立，根据有关法律规定，将过去城市若干行政机关的行政处罚权集中于一身，对城市情况进行监督检查，并对违法行为进行处罚。
二、城市管理综合行政执法的多维困境
近些年来，尖锐对立的现象频出于城管执法机构与作为行政相对人的商贩之间，野蛮执法、暴力执法、暴力抗法事件层出不穷，这使得城市管理综合行政执法深陷困境。本文以行政法为视角，对城管执法的多维困境作出如下探讨。
(一)作为行政主体的资格不适格
在我国，城管执法机构是否具有行政主体资格目前尚存疑问。从行政法角度上讲，行政主体是指“依法享有一定的行政职权，能以自己的名义代表国家行使国家行政职权，进行行政管理活动，并对外承担行政法律后果的行政机关和法律法规授权的组织。”[3]结合此定义可以明确行政主体的构成要件：首先，行政主体必须依法享有具有一定的行政职权;其次，行政主体必须是能够代表国家，以自己的名义行使行政职权，实施行政活动的行政机关和组织;再次，行政主体必须是能够以自己的名义承担行政活动的法律后果的行政机关和组织;最后，行政主体可以以自己的名义参加行政诉讼活动。根据行政职权产生的方式，行政主体可以划分为职权行政主体和授权行政主体。《行政处罚法》赋予了集中行驶行政处罚权合法性，但是在条文中并未赋予集中行使行政处罚权的行政机关合法性。主体的合法存在，及其是否可以行使某种权力是两个层面的问题。一个行政机关设立和存在是否是符合法律，涉及的是行政组织法范畴。如果城管部门的成立没有依照行政组织法程序的规定，就不是合法的行政机关。我国还存在执法人员的来源(素质不合格，没有经过专业培训)和身份(行政编和事业编)多源的情况，从新闻报道中经常能发现行政执法队伍中充斥着大量临时工的现象。因此，城管的授权行政主体资格也是备受质疑的。所以从严格意义上讲，城管的行政主体资格是不适格的。
(二)执法权力划转不稳且过度膨胀
《环境保护法》、《城市规划法》等法律都规定由相关政府职能部门实施行政处罚权，而在地方上，法律规定的行政处罚权则被各级政府直接化转给城市管理综合执法部门集中行使，这就凸显了法律、部门规章与地方法规的冲突。这使得法律的规定效力大减甚至失效。这也导致出现了诸多问题。譬如，法律规定的执法权力被各级政府行政管理权划转后，其效力受到质疑。法律是全国人大制定并通过实施的，各级政府应该严格遵循，而各级政府在组织实施法律时再次分配行政执法权力，权力正当性颇受质疑。地方政府自行归并行政执法权时，目的性、计划性不明确，随意划来划去，给社会公众以不确定的预期。大众对城市管理综合行政执法认可度比较低，很难在社会上产生较强的公信力。此外，城市管理综合行政执法权力也在不断膨胀。1997年北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作时城管支队仅有5项职能，而到现如今已经扩展到14类285项行政处罚权。只要城市发展中出现了新问题，城管管辖的范围就极有可能扩大，到了无所不包的地步。监管方面，法规在赋予城管广泛职责的同时，却没有设立相应的监督机制。城管部门自己既作为球员，又扮演裁判的角色，极有可能导致权力异化，执法行为变异，执法人员为所欲为。
(三)行政执法程序不当
长期以来我国在行政法制建设中形成了重实体法、轻程序法的弊病，现有的城管执法依据仅有《行政处罚法》，目前仍缺乏一部统一且行之有效的行政程序法。而在现实生活中，社会公众对城管执法所诟病最多的莫过于他们的执法程序问题。《行政处罚法》规范的处罚程序共有三种：简易程序、一般程序和听证程序。在三种处罚程序中，城管在行政执法工作时以使用简易程序居多，而这种程序极易引发争议。在城管执法过程中，尤其是在涉及公民权利和义务的具体行政行为时，城管执法人员多数情况下并没有遵守法定的程序。因此，由于执法程序的缺失，当前城管所行使的权力，基本上已经是一种不受限制的强权力。
(四)行政相对人的特殊性
行政相对人身份的特殊性同样使城市管理综合行政执法面临困境。我国当今社会的人口数目依然日趋庞大，加上城乡二元结构开放所引发的地区间贫富差距明显的突出问题，从而导致了欠发达地区的人民不断涌入城市寻求发展，而城市的就业需求不能满足外来人口的就业需要，就业压力不断上升;企业改制、政府裁编产生了下岗人群、房屋拆迁带来了拆迁户，这些措施所引发的城市剩余人口增多的问题影响着城市的利益群体格局。通常这些人群不具备进入一些对能力要求较高的行业打拼的实力，只能从事一些工作技术含量低、任务繁重却又收入微薄的工作。这样一来低收入人群占有相当的比例。随着经济的迅猛发展，物价的高速上涨，为了维持家庭的基本生计，子女上学、家人获得医疗救助，这些生存在社会夹缝中的人群不得不选择冒着被城管抓捕的风险，和执法人员进行“都市游击战”，做着一些利润低廉的小本生意。这些小商贩的行为影响了生活环境，损害了市容市貌，打乱了城市规划，欺骗了消费者(出售不安全、不健康食品的行为屡见不鲜)，构成了城市管理综合行政执法的行政相对人主体。出于对城市环境规划建设的考虑，各城市都相继出台了城建城管的法规、规章，加强了对各种影响市容环境的行为进行规范和惩处的力度。现行的城市管理执法体系将管理与执法单一的割裂，城管执法仅仅是一个行政处罚权的执行，在实际操作中执法的方式又较单一。不仅是作为社会弱势群体的行政相对人，而且还给周围百姓日常生活用品购买带来便利，他们更容易博得社会公众的同情，由此造成了民众对城管的偏见，对执法工作不理解和不支持，致使城管在实际的执法工作中往往处于社会舆论的对立面和不利地位。
三、城市管理综合行政执法困境的破解
由以上分析可知，我国目前的城市管理综合行政执法面临着多维困境，只有针对当前城管执法领域所面临的问题提出相应的改进和完善策略，才能真正的破解城管执法困境难题。
(一)完善法律供给
为了解决多头执法、重复执法的问题，在暂时无法对单项法律、法规进行大规模修改的情况下，《行政处罚法》确立了相对集中行政处罚权。现在城市管理行政执法机构行使行政处罚权的依据主要是国务院法制办关于开展城市管理综合执法试点工作的复函、文件及地方政府为界定综合执法组织的职责所发布的文件，国家没有一部权威性的法律或法规确立城市管理综合执法的体制。随着相对集中行政处罚权制度的全面推开，若无国家法律或行政法规的全面规范，就不能实现社会的公平正义。因此，立法机关应尽快制定统一的《城市管理综合执法法》，以统一全国各地现行的各种规范相对集中行政处罚权的地方性法规和规章，并把城市管理综合执法纳入各业务领域的法律法规中。制定本法首先要明确城市管理综合行政执法的主体资格，各行政主管部门都要交出一部分与城市管理相关的行政处罚权给新组建的城市管理行政执法机构，由城市管理行政执法机构独立行使若干机关的权力，变多家执法为一家执法。这不但有利于对行政机关或组织的法律地位进行定位，还将有利于保护行政相对人的权利。其次要明确城市管理综合执法的执法范围。在立法过程中，为了更好地体现相对集中行政处罚权的优势，国家应根据“权责统一”的原则，将城市管理综合行政执法机关的职权列举出来，并严格限定可集中的行政权的范围。综上做法，有利于冲破各部门间利益格局束缚，分清职责，摆脱城市管理综合行政执法现实困境。
(二)城管执法责任制度化
建立健全政府行政执法责任制度，是建设服务型政府建设工程、营造良好的政府行政执法环境的一项重要的制度保障。[4]我国从古至今上级政府(发包方)与下级政府(承包方)的关系是一种行政发包制。就是中央首先将行政和经济管理的具体事务全部发包给省一级政府，然后省政府再往下逐级发包，一直到县乡一级。行政指令和要求下级政府完成的职责可以看做是对发包内容的规定和要求。行政事务的逐级“转包”过程就是政府职责和职权的向下转移过程，中央以下每一级政府必须对上级政府负责，而每一次发包方都有义务监督所有后续的承包方的职责。[5]对于城管执法部门也应当如此，但要撇开城管执法与经济的联系，在相关遵循相关法律法规的基础上，明确责任主体，规范行政执法责任，做到与责任挂钩，行政领导需要将责任逐一地分配到每个岗位与个人的头上，要职责分明，并定期考核与监督，实现权责相统一。这里要强调监督的重要性，原本对城管行政执法的监督只是事后监督然后追究相关责任，在科技如此发达的现代社会，要充分利用电子信息技术和新媒体等手段，加大监督力度，对事前、事中、事后都要详细监督。还要必须建立健全城管执法举报、控告、申诉受理等制度，逐步完善和推行引咎辞职制度。[6]此外，社会主义下的法治政治是以民主政治为本的，这就是要呼吁大众多参与到对行政执法的监督上来，让人民的监督在对执法人员科学的考核评议之中真正能够体现出来。
(三)行政执法程序合法化
正当的行政执法程序体现了对人权的保障和民主精神，有利于推进过程公开并充分保障实体公正，是现代法治的精髓和追求的目标。现代法治不仅要求结果公正，而且强调程序公正。因此，在城管行使行政执法权时，不仅要严格遵守实体性法律法规，而且还要严格遵守程序法。我们强调依法行政，将程序作为规范行政机关行为和和保障相对人合法权益的重要手段，首先应当保证行政执法所遵循的程序是合法、合理、科学的程序。因此，应该在不断地改进和完善行政执法程序基础上，推进相关制度的配套建设。在现实生活中，由于理论上的、技术上的、体制上的和其他诸多因素的影响，城管所实施的行政执法程序不能适应执法实际工作、难以协调其与行政相对人之间利益的情况比较突出，对问题的解决无甚帮助甚至从某方面而言激化了矛盾，违反了程序的价值和法治的精神。要确定一套较为具体且操作性强的行政执法决定程序和执行程序，城市管理行政执法机关应该结合本部门实际情况，并且按照行政处罚法以及有关法律法规建立一系列程序性制度，另外还需要加强行政监督，动用各方监督力量，保障行政执法在不违反各项制度规范的基础上运行。才能保证城市管理行政执法机关以公平、高效、廉洁的执法活动实现其为社会服务的宗旨。
(四)树立以人为本的城市管理理念
中国十大传世名画之一的清明上河图，其背景便取材于商贩攒动的繁荣景象。马克思指出：“人的本质并不是单个人所固有的抽象物。在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”。
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美国社会学家波普诺说：“确定一个地方是否为城市的最重要的因素，不在乎其规模，而在于其居民的谋生方式”。小商小贩古今中外均有，说明它有存在的充分理由和现实必然性。城市管理的理念要变，小商小贩已经全面深入的融入公众的生活，因而不能简单的使用“堵”和“禁”的方法，科学管理应该变换思路，将公民满意度作为价值取向。在对无证商贩的管理时要充分利用行政伦理，做到人性化管理。例如可以学习德国，在闹市区或居民生活繁华的街道设置一米线，规定在线内可以摆摊设点，并且对物料的摆放要整洁，不能阻碍交通的正常通行，另外要保证出售的食品不会有害健康，对所在区域卫生做好保洁，如果发现不符合规范的摊贩要则其改正，如屡教不改，则做出行政处罚。客观地说，“摆摊设点”不仅仅是一种市场行为，对于中小城市的经济状况来说更是一种市场需求。摆摊设点小买小卖既能增加就业、消除贫困，又能繁荣市场、方便群众生活，进而成为城市经济中不可或缺的部分。因此，市场导向下产生的摆摊设点现象就只能借助“市场之手”来疏导，城市管理首先还是要考虑民生问题，这既是以人为本的理念，也是构建和谐社会的要求，更是破解城市管理综合行政执法困境的必由之路。作者：李宇轩 来源：法制博览 2014年9期
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