中国行政法学涵盖的学术任务较多，有自身的理论体系构建任务，还有对各个具体行政领域的理论归纳任务。无论是哪种任务对于行政法学来说都是尤为重要的。其中关于中国行政法学自身理论体系的构建任务在学界会方面的争议较大，因为行政法学理论体系的构建在实际情况中还存在一定的难度，因此找到问题的突破点，建立新的法学体系，促进中国行政法学体系的发展是目前学界的重要任务。
本文就中国行政法学体系构建中存在的困境进行了简要的分析，并大胆提出中国行政法学体系的构建策略，为中国行政法学体系构建提供参考性的思路。
一、困境一：缺乏统领性的抽象概念
（一）抽象的行政行为
中国行政法学的外形发展和发展源头都与德国行政法学相似。德国行政法学创立了行政行为，并将其中卫德国行政法学的核心概念，德国的行政法学体系的构建就是建立在这个核心概念之上的。在德国的行政法学理论体系中，行政行为概念是一种被高度抽象化的概念，但是这种抽象化的概念促使行政法形式化，能用于判断法律形式要件，并且可以实现法治国家宪政的目的。德国的行政法学体系具有清晰的概念和体系，因此德国的行政活动都较为规范，并且行政司法化。
我国的行政法学理论与德国的法学相似，我国的行政行为概念如同德国行政法学理论中的概念，作为学理概念出现，但并不是实定法中的概念。我国的行政法学体系的构建深受德国行政法学体系构建的影响，基本上是以奥托·麦耶的构架为基础形成的。
（二）具体行政行为
我国的行政法学体系建设开始于20世纪80年代，它与德国法学中的行政行为类似，并且是统合行政活动，而且具有内在逻辑学术思维。虽然具体行政行为核心概念对整体法学体系的构建是非常重要的，但是我国的具体行政行为还属于半抽象的法学概念。
具体行政行为是在《行政诉讼法》等相关的法学条款和框架理论中，是作为一种法学概念出现的，它是一种被解释的对象概念，也是一种具体的实定法律概念，并非是一种抽象的法学概念，它始终是作为被法学解释和研究的具体法学概念使用的。但是具体行政行为并没有完全处于具体实定法律概念之中，在部分法律使用的范围中，其作为基本特征概念出现，此时的具体行为又具有了抽象概念，是一种法学概念。因此具体行政行为既可以被结束为实定法律概念，又可以被当作抽象性的法学概念使用，这种双重属性的概念阻碍了中国行政法学自身理论体系的形成。就具体行政行为目前在行政法学教科书中的位置，其无法支撑起法学的逻辑体系，它与行政行为类似，无法与德国法学中的行政行为一样具有相同的功能。
二、困境二：既有概念无法统合新问题
在上述讨论中具体行政行为概念并不能作为我国行政法学体系化的任务出现，但是我国的行政法学体系的构建要以中国的目前实际情况为基础，不能一味的坚持使用麦耶法学方法。现阶段我国的行政法学正在随着时代的发展不断的变化着，因此核心概念的行政法总论体系也需要不断的完善，才能构建出适合我国实际情况发展的行政法学理论体系。在构建新行政法学理论体系的过程中，必须要考虑到以下两方面的内容：
（一）原来法学方法延长线上的发展变化
传统的行政法学理论体系是建立在立宪主义基础之上，主要是为了体现出自由的治国理念，因此关注的是国家的高权性行为形式，但是现行的行政法学体系是以权力和非权力为纵轴，以法律行为和非法律行为为横轴所形成的框架中运行的，德国的行政行为在前后都发生了延伸的行为，并且在实定法中获得了定型和定位，但是这样的具体行政行为无法适应我国行政法律制度在现阶段的需求，主要是由于两方面的改变。首先是新制度产生形成的新概念。近年来，行政法的立法过程中产生了一系列与实定法紧密相关的概念，但是这些概念无法直接纳入到具体的行政行为中，并且现代复杂和连续的行政活动并不具有行政程序构成的具体行政行为，因此无法将其简单化和片段化，再将其纳入到单个的具体行政行为要求中，即难以将以上的行政活动纳入到权利与非权利、法律行为与非法律行为的框架中。其次是新形态对应新作用。欧美国家的行政是由秩序行政进入到福利行政，再到保障行政或担保行政。在这种行政发展的历史中，主要体现的是法治国家的治理理念，对应的是自由等消极权利，保障行政的开始也就结束了福利行政的目的。虽然中国的具体行政行为概念中也含有这两方面的内容，但是在现阶段的制度运行中无法在理论层面区分担保行政和福利行政的差异，并且目前我国由于社会的发展不均衡，三种行政方式实际上是共同存在同一空间的，在这样的法制中，具体行政行为的概念更为复杂，所能承担的范围早已超过原有的概念属性。
（二）研究方法和视角的变化
中国的行政法学体系与麦耶体系具有同构性，其体系的构建是以具体行政行为为基础，并通过司法审查的手段保障国家法律的合法性，达到依法治国的目标。但是近年来出现了以行政本身过程和法律对规制方式和实效方面为主的学术研究，忽略了具体行政行为线管的司法审查，因此改变了原有注重行政法律要件的研究，更加注重行政活动的目的，这样导致原有的法学两个属性受到质疑。
同时，经过行政领域复杂分割的行政过程，在研究的开始就已经没有在法学方法体系的框架内进行，而是在其他的具体行政领域范围内，行政法学的发展路径导致现阶段中国行政法学理论体系化建设出现了新的困境。
三、困境三：形式框架难以容纳政策目的
行政法学体系是一种抽象的学术性理论，正是因为学术体系与行政领域中的法制度相分离，才会存在一定的价值，因此如果将学术置入具体的行政领域法制度中，具体行政法制度中的事件会受到体系理论的影响，因此抽象的行政法学体系在具体的行政领域法制度中会影响到行政法学体系的构建。
（一）体系中政策目的的定位困境
行政法学体系化就是实现行政法学总论的体系构建，但是在行政法学体系化的过程中，具体的行政领域中的法律问题必须要被解决，中国行政法学体系化的关键就是解决具体行政领域中法制度与抽象化总论之间的关系。与早期的行政目的与法技术相结合而形成的类型不同的是，现代的行政活动中，行政法学体系构建逐渐朝多元化发展，但是发展的核心仍然是行政目的。
（二）我国的现状
所有的构建方法都是以政策目的为中心构建而成，而我国政策目的具体化和类型化的相关基准不够清晰，同时我国相关的直接以行政法学论为主的教科书或体系著作较少，并且在构建学术活动中，将行政行为和具体行政行为的抽象方法作为了特定领域行政活动的统合，这样建立起来的行政法学总论仅仅使用于该领域的发展，仅仅是行政行为形式的改变，而中国行政法学体系的构建应该是具体行政行为和行政行为两者的结合作为统合。
四、中国行政法学的体系化突破方向
（一）关联领域及交互影响关系
在构建中国行政法学理论体系的过程中，要顾及中国对法学已有的思考方法，因此在构建过程中要关注中国行政学是否能获得普遍的承认和遵守，同时也要将具体的问题纳入到政策目的的讨论中，中国行政法学理论体系的构建应该兼容法解释功能和承担政策目的的制度设计功能，因此在构建中国行政法学体系时，应将各个具体行政领域中的法制度之间的关系进行交互影响关系理解，将行政法学体系置于动态的交互影响关系中，虽然这种交互关系不能成为中国行政法学体系构建的起始，但是必将成为行政法学理论体系的基础，对行政法总理伦结构的变革起到积极的作用。同时交互影响关系能避免缺乏实定法而存在的理论，建立能与实定法中新问题理论相适应的框架，完善自身的建设。
（二）可选的核心概念和关联领域
理论体系的构建首先要确定行政领域中的关联领域，同时要确定其基本概念。德国行政法中存在一系列的关联领域，中国行政法学理论体系的构建也可以从基本的相关领域出发，通过相关领域之间的交互影响关系推进理论体系的构建。在中国行政法理论构建与发达国家的构建又是不同的，中国现阶段的法治国家建设还处于起步阶段，因此在出发点上需要更高的立场，也就是宪法在基本权利体系方面出发，要从多个角度对解释论和立法政策论等进行分析。中国行政法中存在部分的结构性问题，因此在导入行政任务概念时，需要积极的导入，在确定行政任务概念定位时，要从自身所处的历史阶段寻找出使用于法治主义时形式要件的行政结构，避免行政法制建设脱离法治国家基本目的走向，是目前行政法学研究者关注的重点。
五、结语
中国行政法学发展的历史较短，至今才短短的二十多年，因此在理论体系建设中整体仍处于初始的探索阶段，与发达国家缜密逻辑和学历充实的体系相比而言，虽然僵硬化，但是依靠法学的外部知识仍然可以突破。以这样历史形成的中国行政法学体系没有传统的体系可以依凭，也不会受到太多框架的限制，具有较大的自由性，同时现代学术的成熟和框架的成熟，也可以为中国行政法学体系的构建起到推进的作用，随着今后学识研究的不断深入，理论框架必然会越来越完善、越来越缜密。以关联领域和基本概念形成的理论框架在新学术的探讨中继续构建，其内容也会与中国法律制度历史问题等相结合，在内容上也更具有中国特色。
注释：
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朱新力、梁亮.公共行政变迁与新行政法的兴起——兼议传统行政法的当代中国境遇.北京大学法学院软法研究中心.2013.14.
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来源：法制与社会 2016年33期
作者：徐建
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