论文摘要 破产管理人在破产程序中起着主导作用，但目前破产管理人存在不少问题。根据我国破产的实际情况，有必要加强法院对管理人的指导和监督。法院应当在平衡管理人独立性与和专业性的原则上，细化监督指导管理人措施。
论文关键词 破产程序 法院监督 破产管理人
按照《企业破产法》的规定，企业破产事务由破产管理人负责管理。在破产程序中，破产管理人执行职务的公正客观与否，直接关系到破产程序能否顺利进行，关系到破产人和债权人的切身利益。管理人在一定程度上甚至主宰着债务人企业的命运。“绝对的权力导致绝对的腐败。”如何对破产管理人的工作进行监督指导，有效推进企业破产顺利进行，是破产程序中必须要解决的问题。
一、现状分析：破产管理人存在的问题
在债务人企业进入破产程序后，普通债权人会集中到破产程序中主张债权、要求分配破产财产，除此以外还有财产权利人、公法债权享有人（如税务机关）、雇员等主张权利，另外，债务人的股东和管理层、消费者、顾客、供应商等各种与债务人企业有利害关系的群体也会表达自己的利益诉求。以债务人几乎是所剩无几的财产来满足众多利害关系人的权利请求，其利益关系的冲突与尖锐程度可想而知。破产管理人是债务人财产的管理者，是债务人业务的决策者，是破产事务的具体执行机构，在破产程序中享有诸如接管、清算、评估和分配等广泛权限。我国的破产管理人的管理水平有了不少的提高，但仍存在着不少问题。
（一）知识结构单一，执业经验不足
目前，管理人成员基本为律师或注册会计师。虽然在法律素养或财会知识方面相对丰富，但企业经营管理知识普遍欠缺。企业经营管理方面的综合性知识和经验欠缺，其管理企业财产和营业事务，尤其是制定破产企业重整计划、监督重整计划执行等方面的能力非常有限。豍特别是一些债权债务复杂、利益冲突激烈、涉及职工利益保障、秩序隐控和历史遗留问题的处理上，许多管理人因执业经验不足，缺乏有效的应对措施，稍有不慎，即有可能引发群体性纠纷，影响破产程序的进程。
（二）缺乏与政府相关部门有效沟通
涉及国有资产或公共利益的企业一般由政府相关部门组成的清算组担任管理人，该类管理人可利用的公共资源较多，与政府其他部门沟通相对较顺。由社会中介机构担任管理人的，因其本身地位和能力的局限，与政府有关部门的沟通渠道不甚畅通，政府有关部门对管理人的工作不甚配合。与政府的沟通不畅势必延缓或阻碍破产程序的顺利进行。
（三）破产法对管理人监督指导的规定过于原则化
《企业破产法》并没有具体规定哪时些属于对债权人利益有重大影响的行为，应当如何报告。也没有对法院、债权人会议和债权人委员会监督管理人的方式作出规定，从而导致对管理人的监督指导缺乏可操作性，使得法院、债权人会议和债权人委员会无法正确行使自己的权利。同时破产法也未规定管理人在就职前提供财产担保，这也无疑减少了对管理人行为的监督。
（四）破产管理人责任制度不完善
破产法对破产管理人法律责任的相关规定主要有两条。其中，第一百三十条规定：“管理人未依照本法规定勤勉尽责，忠实执行职务的，人民法院可以依法处以罚款；给债权人、债务人或者第三人造成损失，依法承担赔偿责任。”第一百三十一条规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”以上两条规定至少存在以下不足：一是责任形式不够全面。规定了民事责任和刑事责任，缺少了行政责任。二是缺乏认定责任的方式。对于如何认定管理人未按规定勤勉尽责，忠实执行职务，并未规定具体的认定标准、方式，也没有规定民事责任的免责事由、责任承担范围、归责原则以及责任财产的来源等，致使其民事责任追究难以有效实施，造成司法认定困难。破产程序结束后，也未规定对破产管理人的工作进行审计或认定。
二、解困分析：法院对破理人进行监督指导的必要性
破产管理人存在的上述问题需要从不断完善破产机制上努力，特别是对管理人的监督指导机制。就当前破产制度的运行来看，强化法院对管理人的监督指导是解决破产管理人存在的众多问题的有效途径。
（一）债权人会议和债权人委员会监督的弊端
《企业破产法》在旧破产规定的法院监督的一元化监督机制的基础上增加了债权人会议、债权人委员会的监督。但是，从企业破产实践来看，债权人会议不是常设机构，且为召开的时间和成本所限制，无法对破产程序进行日常性监督，不利于及时解决问题和破产程序的迅速进行。另外，破产工作要求的专业性强，特别是对于一些外地债权人，由于时间及信息交流上的原因，往往对于破产的细节不是很了解，导致这些债权人难以作出实质性的决定，从而影响破产的进程。债权人委员会也非必须设立的机构，可以根据债权人会议的决定设立或不设立。即使设立，债权人委员会毕竟是由债权人会议选举出来的，要对债权人会议负责，客观上缺乏独立性，有可能为片面追求大债权人利益，忽视小债权人和其他利害关系人的利益，影响破产程序的公正性。
（二）参照国外经验，加强法院对管理人的监督指导的可行性
从其他一些国家破产制度的总体设计来看，也无不强调法院在破产管理制度的监督指导。如日本破产法第161条就明确规定：“破产管理人属法院监督。”德国破产法第58条第1款也规定：“破产管理人受破产法院监管。法院得随时要求其提供相关说明或案情及管理情况报告。”英国破产法则更明确地指出，法院对破产管理人具有全面控制的职权，并可对破产管理人作出的任何决定，予以确认、否决或者修改。其他监督主体主要包括债权人会议、破产人、监察委员等，它们对破产管理人的监督只有通过法院才能真正起到监督作用。
（三）从实践来看，加强法院的监督指导利大于弊
我国企业破产制度施行以来，法院在破产制度的建立与发展中起着重要作用。无论是旧破产法的清算组还是现在的管理人，从未脱离过法院的监督。“破产管理人是破产案件受理后依法成立的，在法院的指挥和监督之下全面接管破产企业并负责破产财产的保管、清理、估价和分配等破产事务的专门机构。”强化法院对破产管理人的监督指导利大于弊，理由如下：一是法院的中立性决定了其监督指导的公正性。法院与破产企业并无利益关系，在处理破产案件中完全处于中立地位。二是法院在破产案件的处理中积累了丰富的经验，审理破产案件专业化程度较高。我国企业破产管理人机制设立时间较短，破产管理人业务水平普遍不是很高，经验不足，而法院在破产业务的处理上相对经验充分。全国不少法院已设立了专业的破产审判庭。三是法院享有相对充分的公权力。企业破产因涉及各方利益的处理，往往需要与政府各相关部门或其他法院进行协调。法院本身属于国家司法机关，具有较高的权威性，享有与利用国家资源的能力和条件。通过法院与其他国家机关沟通交流相对方便。
三、完善建议：强化法院对管理人指导与监督
法院监督制度和机制的运行，关键还是实务中如何进一步细化工作规则和流程，如何在坚持管理人监督指导原则的基础上，完善法院监督指导机制的可操作性和有效性。
（一）破产管理人监督指导的原则
法院在完善破产管理人指导监督机制时应当妥善平衡管理人独立性与和专业性与法院中立性之间的矛盾。
一是尊重管理人的独立性和专业性。破产管理人并非法院的分支机构。在破产程序整个进程中，应当充分保持管理人的中立性。法院加强对管理人监督指导的同时，又要注意避免过度干预管理人的具体工作。只要破产管理人依法进行的有利于实现破产财产价值最大化，法院就不应轻易干预。特别是债权人会议一致确认的管理人提交的方案，如需法院裁定确认的，法院应从程序上进行审查并确认。豏管理人一般在破产债权催收、清账等一些具体事务上相对专业。应当尊重管理人对破产专业事务的处理能力，防止法院对破产具体事务干涉过深。
二是保持法院自身的中立性。在处理破产案件时，法院应保持自身的中立性，不能因为破产案件的处理，与破产管理人地位混同。特别是当破产管理人就破产企业对外债权进行追讨或对外债务进行清结时，不能片面强调破产程序顺利进行或社会效果，无视法院处理相关案件中的公正性。在破产管理人出现影响破产程序或破产财产价值的问题和困难时，法院及时监督指导，推进破产顺利开展。
（二）细化法院监督指导措施
1.建立法院与管理人长效沟通机制。法院与破产管理人之间应建立制度化的长效构通机制，对企业债权债务清理、财产变价处置、职工破产安置等相关工作应形成统一安排。法院与管理人可就企业破产过程中出现的可能影响破产进程、企业稳定、群体纠纷等问题进行定期沟通。及时指导管理人排解矛盾，解决纠纷，确保企业破产工作的正常进行。
2.强化管理人的工作职责。法院对管理人进行指导监督时，应当让管理人明确自己的工作职责，防止因职责模糊引起破产程序障碍。根据《企业破产法》第二十五条的规定，管理人的职责应当主要包括九项内容。对于破产法已经明确规定的职责，应由依法对管理人履行的情况进行监督指导。在破产程序因破产事务职责不清出现出现障碍时，法院也应及时根据该条第（九）项规定确定管理人职责，防止因管理人职责不清而影响管理程序的进行。
3.明确管理人的相关诉讼权利。破产案件中的诉讼，无论是催收债权，还是确认债务，均直接影响到破产企业和其他债权人的实体利益。而该些诉讼一般只有管理人单独参与，存在一定的监督难度。管理人在对破产申请受理之前成立而双方当事人均未履行完毕的合同，应报请法院同意，作出解除合同或继续履行的决定，并书面通知对方当事人。管理人在诉讼过程中决定撤诉、和解或承认、变更放弃诉讼请求的，应事先报法院审查，必要时须经债权人委员会同意。管理人在实施《企业破产法》第六十九条规定的重大财产处分事项的，应当附相应的证据材料，事先报债权人委员会和法院审查或审核批准。
4.细化管理人报酬的确定和支付方式。管理人的报酬制度是促进管理人履行职责，提高工作积极性的重要激励措施。管理人的报酬应由法院综合考虑债务人最终清偿的财产总额、破产案件的复杂性、管理人的勤勉程度等因素确定。律师事务所等社会中介机构或个人为管理人的，法院可以聘请相关机构或人员，所需费用从管理人报酬中支付。以政府成立的清算组为管理人的，经法院许可后，从法院编制的管理人名册中选聘相关机构或人员参与破产事务，聘请费用作为破产费用由债务人财产随时支付。
5.规定管理人破产程序终结后的相关工作，强化管理人责任考核。管理人应当自破产程序终结之日起十日内，向破产人的原税务登记机关申请办理注销税务登记，向破产人的原工商登记机关申请办理注销工商登记，应当将管理人印章交公安机关销毁，并将销毁的证明送交法院。健全破产责任审计监督。法院在审查管理人工作报告、档案时，发现管理人的行为存在重大瑕疵、有严重违反忠实义务，故意损害债权人利益时，可以启用责任审计。如果管理人确有违反勤勉忠实义务或者其他严重违法行为，应当对管理人进行必要的处罚。
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