政府设置道教管理机构，发端于南北朝。至元代，中央设集贤院总领道教，所辖各派再分级进行管理。正一道在天师之下，“路设道篆司，州设道正司，县设威仪司，皆属焉”，分领其事。明代道教管理机构，在借鉴、吸取前代经验基础上，特别是元代经验上建立起来。
一、道教管理机构：管理道教的组织措施
1、明代道教管理制度体系
洪武十三年废中书省，令六部各自独立而直接听命于皇帝。废除相权，加强皇权，由此确定明朝政府官制。洪武十四年前后明朝政府的官制变化是研究明代社会政治生活的坐标性事件。洪武朝道教管理政策作为加强中央集权诸多政策的一项，毫无疑问亦与此坐标性事件息息相关。朱元璋的道教管理政策，以洪武十四、五年为界，分前后两个时期。洪武十四、五年以前大体上是元代道教政策的继承，特别是洪武五年以前继承的色彩浓厚；洪武十四、五年后，则以一贯的政策临事，奠定有明一代道教管理政策的基础。
洪武元年（1368）正月，“立玄教院，以道士经善悦为真人，领道教事”。洪武四年（1371）十二月，革僧道善世玄教二院。洪武十五年（1382）始置僧箓司、道箓司。“僧道箓司掌天下僧道。在外府州县有僧纲、道纪等司，分掌其事，俱选精通经、戒行端洁者为之”。这制度分为“在京”和“在外”两类。“在京”的道箓司，以掌天下道教。道箓司设正一、演法、至灵、玄义等官，分左、右设置，一职一人。即左、右正一各一人，正六品；左、右演法各一人，从六品；左、右至灵各一人，正八品；左、右玄义各一人，从八品。“在外”的府设道纪司，掌本府道教。都纪一人，从九品；副都纪一人，未人流。州设道正司，道正一人。县设道会司，道会一人。俱未人流。又先后于龙虎山设正一真人一人，正二品；法官、赞教、掌书各二人，以佐其事。阁皂山、三茅山各设灵官一人，正八品。太和山设提点一人。
朱元璋“为了巩固其统治地位，曾特设神乐观，并命道士主领神乐观事”。洪武十二年（1379）所建神乐观，设提点一人，正六品，知观一人，从八品（嘉靖中革）。神乐观职掌乐舞，以备大祀天地神祗、及宗庙社稷之祭，隶属太常寺，与道箓司无相统属。设立神乐观之意义，他在《谕神乐观敕》文中阐述说：“传不云乎，国之大业，在祀与戎。曩古哲王，谨斯二事，而上皇祗，悦赐天下安和，生民康泰。朕起寒微，而君宇内，法古之道，依时以奉上下神祗，其于祀神之道，若或不洁，则非为生民以祈福而保已命也”。在朱元璋看来，祀神为“生民祈福”，为自己“保命”，是关乎整个王朝安危福祸之大事，因此祀神必须敬慎。另外他在《神乐观提点敕》曰：“朕设神乐观，备五音奉上下神，祗其敕居观者，皆慕仙之士。其仙之教也，或云始广成子，流传至汉日道士，凡此者，多孤处云居，楼岩屋树，是则宜其修也，晨昏目心以去玄览，宵昼仰观俯察以涤宿世之冤愆，措今生之善行。……如此者，安得不与神通！……今见修道士某，虽未若此，其志已处清虚，特命职格神朗、五音都提点、正一仙官，领神乐观事，尔中书吏部，如敕施行，谕往钦哉”。此敕既阐述了由道士主持的原因，又“表明他对道士的十分崇敬，相信他们能与神通，可以利用他们来祀神，以达到设立神乐观的政治目的”。
2、明代道教管理机构职制
道箓司是明朝廷总管天下道教的机构，隶属于礼部。其职责是：凡天下府州县宫观、道士名数，从道箓司核实，而书于册，申报礼部；各宫观住持有缺，从道官举有戒行、通经典者，送道篆司考中，具申礼部奏闻方许；道士申请度牒，亦从本司官申送如前考试，礼部类奏出给；负责简束天下道士，使之恪守戒律清规，违者从本司理之；若犯与军民相干者，方许有司惩治。
第一，设官不置署
明代“各级道教管理机构设官不置署，诸司全设在道观内。道箓司在明初设在南京朝天宫，‘靖难’之变后，京师迁北京，建灵济宫于小时雍坊，置道箓司于内。宣德八年（1433），诏如南京式样建朝天宫于阜城门内（今白塔寺西），以置道箓司。至天启六年（1626），朝天宫遭火灾，道箓司始迁入东岳庙，终迄清，未有改变。其下各司官署亦设在道观内”。
第二，道官的品阶秩禄
最初道箓司衙门各官，“一依宋制，不支俸”。纠但至洪武二十五年（1392）十一月，重定文武百官品阶秩禄时，又命道箓司各官依品支俸。左、右正一，正六品，秩同翰林侍读、京县知县，月给米十石；左、右演法，从六品，月给米八石；左、右至灵，正八品，月给米六石五斗；左、右玄义，从八品，月给米六石。府道纪司都纪，从九品，月给米五石。州道正，县道会，皆未人流，俱不给禄。
第三，道官的选拔
按规定，各级道官，“俱选精通经典，戒行端洁者为之”。“在太祖、成祖、宣宗等朝，大体按制施行，所选道官皆一时高道”。如刘渊然、李时中、邵以正、汤希文、曹大镛等都为一代高道。“道箓司之下的府、州、县各司的设置情况，史书缺乏完整记载，是全国各府、州、县均设置？还是有条件者方设置？疑莫能定。推测当属后者，即具有相当数量的宫观和道士的府、州、县设置，不具备条件者不设置，待条件具备后再设置。一般来说，内地汉族聚居的府、州、县，宫观和道士数量大都较多，在洪武十五年中央设立道箓司后，应相继建立起府道纪司、州道正司、县道会司，但史无记载，已不知其祥”。从中央到地方府、州、县，建立了与行政体制相适应的四级道官体系。即备总枢道箓司，又有辖属机构，上下互为一体的有机管理体系，建立如此严密的、纲目齐备的道官制度，是以往各朝不多见的。各级道官有明确的品阶俸禄。明朝道官品秩皆备，则表明道官机构更衙门化，道职更官吏化。另外，道官的铨选任免成制，考课有常，迂转有序，衣饰伞盖有别，表明把道官完全纳入政府官员的管理渠道。道官机构的设立及严密化，是明初集权政治发展的必然产物，是明王朝加强中央集权诸多政策的一项措施，是空前强化的专制统治在掌控统制道教事务层面上的一种折射。
二、道士管理制度——& ldquo;度牒”制
郑晓撰《今言》卷3记载：“王虎谷为祠祭郎中，疏请严试僧、道，精通玄典者，始与度牒。王晋溪问之日：‘兄谓此可塞异端乎？若如兄策，此辈欲得度，必有精通玄典者出于其问。今二氏之徒苟且为衣食计，尚不可遏塞与吾儒争胜负。若使精通玄典，又可奈何！’虎谷叹服”。这段话透露三方面的含义：其一，佛道须度牒；其二，佛道之徒苟且为衣食计；其三，佛道与儒争胜负。
明代僧道被列为专门一类户口，是特殊人群之一。“凡民三等：曰民、曰军、曰匠……寺有僧，观有道士。毕以其业著籍。”管理僧道户籍的主要是度牒制度。明代所定的道士管理制度中，最重要的是“度牒”制。度牒制度出于三个目的：一是肃正僧界；二是与王朝财政收入问题有关；三是控制僧道人口。该制度开始于洪武五年，到洪武十五年建立僧、道箓司后，略近完备。洪武五年三月，“给僧道度牒”，当时礼部称：“前代度牒之给，皆记名鬻钱，以资国用，号‘免丁钱’。”太祖下诏废除前代出卖度牒以增加财政收入的做法，发给僧道度牒，并著为令。“二十四年清理释、道二教，限僧三年一度给牒。凡各府州县寺观，但存宽大者一所，并居之。凡僧道，府不得过四十人，州三十人，县二十人。民年非四十以上，女年非五十以上者，不得出家。二十八年令天下僧道赴京考试给牒，不通经典者黜之”。太祖以后，“每代统治者吸取前代的经验，意欲通过严格获证条件和完善发放手续等办法，以继续发挥其控制佛道发展的作用”。其获证条件和步骤如下：
1、系籍：“入道之第一步”
“凡出家而尚未获得度牒的初学者称道童，俗称徒弟。徒弟从师出家，寄名于宫观，造籍上礼部听候试经，唐宋时谓系帐，明代谓之系籍，是为入道之第一步”。明初，朱元璋父子对道童的条件作了些规定：其一，年十四以上，二十以下。其二，本人愿意，父母允许。其三，本人出家后，祖父母和父母有人供养。其四，邻里保勘无违碍之事，并陈告有司得到许可。《明太宗实录》卷205谓：“限年十四以上，二十以下，父母皆允，方许陈告有司，邻里保勘无碍，然后得投寺观”。“符合上述条件，履行上述手续之后，始能入宫观从师系籍，成为道童。道童从师期间的主要任务是学习经业，准备考试，时间为五年”。
2、考试：“成为道士最关键的一步”
系籍“作道童满五年后，取得参加考试的资格。考试是道童能否获得度牒成为正式道士最关键的一步，为明代诸帝所特别重视”。洪武六年（1373）十二月，明太祖在归并寺观的诏令中，即强调指出：“若请给度牒，必考试，精通经典者方许”。洪武二十七年（1394）正月的诏令中，再次强调，僧道行童、道童随师习经三年（后改为五年）后，“赴京考试，通经典者，始给度牒；不通者，杖为民”。
永乐十六年（1418）十月，成祖命礼部榜谕天下之文中，规定行童、道童“从师授业五年后，诸经习熟，然后附僧箓、道箓司考试，果谙经典，始立法名，给与度牒，不通者罢还为民”。
宣宗宣德年间、英宗正统年间也强调考试，亦有与之相关的规定。“正统十四年（1449）四月，再次规定考试之前，由僧道衙门进一步审查参加考试者的资格，并规定了应考的经典。”“除规定考试经典外，又规定实行两堂考试，一为僧道箓司的初试，二为礼部的复试。明王朝之所以如此重视僧道的考试，其主要着眼点并不是提高僧道的素质，而是以之为控制僧、道数量和防止刑徒和反政府力量混入僧道的一种手段。”
3、给牒：“入道的最后手续”
“道童经过考试中式后，发给度牒。发放度牒的部门是礼部。道童获得度牒，即完成了人道的最后手续，其道士身份才最后获得国家的承认”。但是，道童能否取得度牒，又要受下列两个制度的制约。
第一，定期给牒制。洪武初年规定三年一给牒，永乐中改为五年一给，后冒滥益甚，天顺二年（1458）改为十年一给，弘治初，因左都御史马文升奏，孝宗停止十年给度事例。至七年，又因礼部禁约各处僧道不许来京请给度牒。“仍将十年一度事例停止，待后僧道原额不足另行具奏定夺”。《明孝宗实录》卷114谓：“太祖皇帝有三年一给度之制，以后日渐增多，故太宗皇帝改为五年一度，天顺二年，因冒滥益甚，英宗皇帝复改为十年一度，皆斟酌多寡，因时制宜，初无一定之制，况三年所度止三五百人则三十年不过三五千人，五年所度止一万人，则五十年不过十万而止，使此制常行则额数必不过滥”，“我朝给度旧制甚严，额数不足，则照缺度补，无则止”。按当时的体例，额数不足之日，方许所在官司照依额内名缺，起送赴部，考中，给与度牒。“因此，即使道童从师五年期满，亦必待国家给牒之期，才有参加考试取得度牒的机会。”第二，僧道总额。洪武“二十四年清理释、道二教……凡僧道，府不得过四十人，州三十人，县二十人。二十八年令天下僧道赴京考试给牒，不通经典者黜之。”永乐中亦有类似规定。“即全国僧道总额数分别不得超过36000余名。只有当此额数不足时，才能按缺额之数发放度牒，如果总额数已满，即使考试合格，也不能获得度牒。上述这两条制度，显然是防止度牒发放过滥的有力措施，是控制僧道发展过快的有力保证。”
“天下僧道，额设不过三万有余，自成化二年以来，三次开度已逾三十五万，正数之外增至十倍，妨政害治莫甚于此。……陛下以废直等请给度而令礼部议处不许过滥，是已洞见其弊矣”。
明朝严禁私度，并不断重申之。太祖对私度者的惩罚是“杖八十”。洪武三十年颁行的《大明律》对违反国家规定的度牒的行为规定了惩处办法，其中包括：“凡寺院庵院，除现在处所外，不许私自创建增置。违者，杖一百，还俗。僧道发边远充军；尼僧女冠入官为奴。若僧道不给度牒，私自簪剃者，杖八十。若由家长，家长当罪。寺观住持及授业私度者，与同罪，并还俗。”
宣德十年（1435）十一 月，英宗下诏：“禁僧道私自簪剃，及妄言惑众者。从给事中李性言也。”天顺八年（1464），“令各处僧人年二十以上无度牒者，即便还俗，有隐瞒年岁者，并其师治罪”。另外成祖、宣宗都发过严厉惩处私度的诏令。“尽管明前期诸帝屡下禁令，但却禁而不止，特别是在英、代以后，私度更加泛滥，原因是统治者官卖度牒愈演愈烈，私度也就畅通无阻，无暇顾及了”。
三、宫观管理制度
“明初既面临元代寺观大发展的现实，又有元末以来民间秘密宗教存在的威胁，所以更加重视控制寺观数量的增长和加强对他们的管理。”明初采取归并寺观的措施。元代的僧道纲纪紊乱，僧道又由元末的兵乱失去寺院而杂居民问。僧道远离出家生活，而世俗又染于游食的不良风气。朱元璋对此种社会现实的后果洞若观火。鉴于此，太祖决意整理寺观，“凡各府州县寺观，但存宽大者一所，并居之。凡僧道，府不得过四十人，州三十人，县二十人。”因此令衙门调查全国寺观。以此调查为根据，于洪武二十四年整理全国寺观，设《归并条例》，将小寺观归并于大寺观而使其净化。僧道居市者聚三十人以为一寺，二十人以下者悉令归并。《释鉴稽古略续集》记载：“凡僧之处于市者，务要三十人以上聚成一寺”。此项措施的目的有二：其一，可以减少寺观的数量；其二，便于对僧道进行集中管理，以防逃军、逃犯和“邪教”分子混迹释道。“在加强僧道管理和防止逃军、逃犯“邪教”分子混迹方面，最重要的制度是令僧道箓司造‘周知册’”。“这是辅行度牒制的一项重要制度”。据《大明会典》称，此制始于洪武五年（1372）。而据《明实录》记载，则始于洪武二十五年（1392）。
“周知板册”，又称“周知册”，朱元璋令僧、道箓司将在京和各府州县寺院之僧道造成名册，备载其籍贯、姓名、字行、父兄名号，以及入僧道年月与度牒字号等，颁行天下寺观。凡遇僧道，即比对名册，如有不符，即为伪冒，准有司送京治罪。颁行“周知册”的时间有两种说法：一为《大明会典》称，此制始于洪武五年（1372）；一为《明实录》记载于洪武二十五年（1392）。《太祖实录》卷223记载：“凡游方行脚至者，以册验之，其不同者，许获送有司，械至京治重罪。容隐者，罪如之”。
另外《释鉴稽古略续集》卷二亦有相关记载：
“命僧、道箓司造《周知册》，颁行天下寺观。凡遇僧、道到处，即与对册，其父母籍、告度月日如册不同，即为伪僧”。“试经给僧度牒，敕僧箓司，行移天下僧司，造僧籍册，刊布寺院，互相周知，名为《周知板册》”。洪武二十五年正月，礼部再次榜示天下：“若游方问道，……凡所至僧寺，必揭周知册以验其实，不同者，获送有司”。
对于朱元璋的“‘归并条例’和‘周知册’的用意，嘉靖中之詹事霍韬的一次上疏中，曾有过解释，可谓一语破的”。《明实录》记载：“洪武中给僧道度牒，令僧道箓司造周知册，颁行天下寺观，凡遇僧道，即与对册，如有不同，即为伪冒。有令各府州县寺观，但存宽大（者）一所，并居其众，毋容散处，盖作奸倡乱自易觉察也。宜遵行之”。
宫观之组织，“明代正一派宫观院庵，可考者约有六十四，其中以大上清官与大真人府最为重要。大上清官乃正一派规模最巨之宫观，大真人府为天师所居，正一派教务发展的重心”。
第一，明代大上清宫之组织
大上清宫法员其定额职掌旧无考证。根据宋代道士传记所载，宋代大上清宫的道士职称有：道正、知宫、副知宫、管辖、都监等职。宋时则有留用光、薛应常为管辖，洪微叟为都监，王袭明为道正，郭保宁为监宫，郑保和、徐处尚为知宫，李元溢为副知宫，吕惟一为知观等职。
元代史料所载仅有提点一职。元代有道士张闻诗、李宗老、李嗣仙、詹益老、黄自明、方南翔等曾担任本宫提点。
明代此宫的职事及员额分布：提点一员，提举一员，副宫二员，上座二员，监斋一员，直岁一员，掌籍一员，书记一员，知事六员，知书一员，知库一元。提点是大上清宫住持，为正六品，明代任大上清宫提点可考者有：洪武年问张友霖、张迪哲；永乐年问有吴伯理，嘉靖初年张定汉、陶隐贤、王时佐；嘉靖三十七年（1558）张拱极；崇祯年问何涛曙。隆庆二年（1568）革天师封号后，以张国祥嗣教，兼任大上清宫提点。
第二，明代大真人府职事员额
明代大真人府之职事员额有：知印、都目、司务各一员，掌事四员，赞教、掌书各二员，知事四员。另有法篆都提点，法箓局提举、监纪二员。崇祯年间（1628—1643）增设监纪，相传52代张应京募兵捍卫乡里，什伯之长称为监纪，而后沿误成大真人府中法官之首职。赞教、掌书二职，设于明太祖洪武元年，太祖即位，四十二代天师张正常入贺，太祖特设此二职，“以佐理玄教之事”，王圻撰《续文献通考》亦记载：“洪武元年以张正常为真人，……改天师印为真人印，秩正二品。其僚佐日赞教，日掌书”。任此二职者，必以大上清宫明习教典的道士担任，由皇帝任命。作为开国的朱元璋“深知宗教的影响力。因此，对于流传千余年的正一派不无防范之心，其设赞教、掌书二职，名为辅佐天师掌理教事，然实有监督的作用”。《龙虎山志》卷8记载：“正统中敕以上清宫道士高缙云、周应翰为赞教，官彦矩、席克中为掌书。成化二年敕以道士邓玉元、王绍通为赞教，林智茂、朱文吉为掌书；嘉靖五年，敕以道士傅德岩、邵启南为赞教，余永寿、詹望奎为掌书。是二员者必以上清官明习教典之法员为之，而受命于天子者也”。知印职责为掌管大真人印信的封开；都目掌大真人府地亩租税钱粮的出入；掌事掌赉捧表签及一切差委之事。《龙虎山志》卷8记载：“三项皆以在家之人克补，而旧志乃以冠于赞教掌书之上，失其伦矣。盖府僚原分出家在家二项。知印、都目、掌书、监纪等俱属在家；赞教、掌书、知事、法箓局、提举俱为出家”。
四、明王朝道教管理制度的贯彻实施
明代的道教管理制度应该说是 控制道教发展的较好的办法，如果严格执行实施，应当可以达到预期的效果。“但是实际情形却不然，那些制度大都未发挥应有的作用，原因无他，是明代统治者自己并未认真予以贯彻，有时还亲手破坏了他们。”按照明代度牒制设置，礼部发放度牒即受额定总数，又受定期给度的限制。只有这样，度牒制度才能起到控制佛道的作用。但事实上，除了太祖和成祖严格执行外，其后诸帝皆有制不依，甚至滥发度牒，使其遭到巨大破坏。“这又表现在：非给度之年零星赐牒、提前给度或给牒超过定额及政府出售度牒。”
1、度牒制的实施
政府出售度牒与度牒制与生俱来，在唐代即已出现。至宋室南迁，疆域渐小，经费支绌，便以出售度牒作为解决财政困难的重要手段之一。明代开国之初，太祖深知其弊，于洪武五年（1372）下令废“免丁钱”，不准以度牒鬻钱。但几朝过后因财政问题，同样落入鬻牒的境遇。
明·郑晓所撰《今言》卷2日：“马钧阳尝上疏言，国制：僧、道府各不过四十人，州三十人，县二十人。今天下百四十七府，二百七十七州，千一百四十五县，额该僧三万七千九十余人。成化十二年，度僧十万。成化二十二年，度僧二十万。以前所度僧、道又不下二十万人，共该五十余万人。以一僧一道食米六石论之，该米二百六十余万石，足当京师一岁之用。况不耕不织，赋役不加。军民匠灶，私自披剃而隐于寺观者，又不知其几。创修寺观，遍于天下，自京师达之四方。公私之财用于僧、道过半，乞严加禁约”。明代鬻牒，始于代宗景泰年问，至宪宗成化年间大盛。孝宗年问，鬻牒之风稍落，至武宗朝又起。“政府出售度牒之风兴起之后，不仅度牒制之各种规定被破坏无遗，而且在他的影响下，社会上出现转手倒卖度牒的现象……伪造度牒卖钱的现象。这样一来，不仅天下度牒满天飞，完全丧失其控制僧道发展的作用，而且度牒本身也不再是僧道的身份证明书，仅是具若干交换价值的纸片而已。原来的度牒制度，实际已荡然无存”。
2、宫观管理制度的实施
太祖和成祖之时，曾用归并寺观和禁止私建等措施，目的是把寺观数量控制在额定的范围之内，但时隔几代之后，此制度的实施即出现了偏离。后继者们大量敕建寺观及给寺观赐额。在他们的影响下，宦官们也大建寺观。民间的私建也连年不断。如此以来，其结果无疑与太祖和成祖意欲限制寺观额数之初衷南辕北辙。“明初所定的道教管理制度，自英、代以后渐遭破坏而被搁置，原拟限制道教道士和宫观发展的各种规章，大都变成一纸空文。在此情况下，道教在明代的发展也就愈来愈滥，道士的素质逐步下降，使道教逐渐失去其活力”。
五、结语
总的来说，明统治者在一定程度上恢复了唐宋时期的崇道政策，利用道教以及儒释二教作为统治工具。这既与宗教的社会功能和政治作用有关，亦与明统治者自身的宗教信仰有关。在明中叶以前，统治者对道教的态度是以崇奉为主。同时，明统治者也清醒地认识到，对于一个政权来说，宗教固然有用，但利用不恰当也会有害；宗教固然可以成事，同样亦可以败事。尤其是，明初宗教界的状况不尽人意，内部秩序相当混乱，某些僧道对明政权怀有敌意，甚至利用民间秘密宗教组织起义。基于此，明统治者对宗教可能包含的某些负面作用有所警觉，故对其采取了利用与管制并行的策略：一方面利用宗教为自己的统治服务；另一方面，对其进行管制，使其作用的发挥不至于逾越一定的界限。“这种崇奉、利用与管制相结合的宗教政策决定了道教在明朝的基本命运：能够在较优裕的环境中生存，但在思想不可能有重大突破”。
参考文献：
《汉天师世家》卷3，《张宗演传》，《道藏》第34册，第829页
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