随着中国城镇化进程的不断加快、城镇人口规模的不断扩大，众多大城市周边的新城、卫星城不断涌现。以往，新城、卫星城的形成和发展大多以社会投资驱动为主，一开始就引入大量社会资本，大规模建住宅区，房地产业发展迅速，但由于先期交通基础设施和公共配套实施没有跟上，造成主城区的城市功能、城市人口和高端资源很难向新城区转移，出现大量“空城”“鬼城”。当前，在新城开发的前期多以政府投资为主导，优先开展交通基础设施和公共服务配套等设施的建设，后期逐渐形成政府投资与社会资本双轮驱动模式，逐步提升新城的城市品质和城市运行效率，使主城区人口愿意到新城区来工作、生活，最终起到了分散城市布局的引导作用。新城建设是一个系统规划的过程，涉及土地开发、产业布局、交通系统、水利防洪、公共配套、安居服务等方面，这些建设之间存在一定的内在联系和逻辑，必须在建设前期做好统一协调和科学筹划。笔者综合以往文献发现，与新城开发建设相关的研究报告，均以规划和空间布局方面的研究和分析为主，较少从宏观角度对整个建设系统作出分析和研究。本文分析新城开发建设的前提保障要素，概括新区建设系统的五个子系统，并对新城建设时序提出几个大的原则，以期对将来城市新区的建设开发有一定的参考指导价值。
新城开发建设的前提要素
土地土地是新城开发的载体。新区的开发建设离不开足够的土地资源。加快土地收储和原居民的拆迁安置是新城开发的最前置工作，能够充分利用和发挥有限的土地空间资源。在政府财政资金不充裕、土地资源缺乏时，还可以通过“三旧”改造，规整零落分散、无规律的居民房，腾挪出宝贵的土地开发资源。规划规划是新城开发的龙头，新区规划是开发建设的“指挥棒”，精准定位新城目标、宏观规划功能分区、合理布局产业空间、充分利用土地资源、科学安排建设时序，这些均需要在建设前提前规划好，也就是说建设实现规划，以规划引领建设。资金资金是新城开发的保障，新区的土地获取、规划建设方方面面都离不开资金支持。配合新城的开发建设时序，落实好今后几年的资金计划和筹措方案，新城的开发建设才能有充足的保障。新城建设资金来源主要有以下四个方面：一是财政预算投资。根据新城每年的建设计划，由财政预算安排的项目建设资金；二是自筹资金投资。各地区、各部门、各单位按照财政制度提留、管理和自行分配用于固定资产再生产的资金；三是银行贷款投资。利用银行信贷资金发放的基本建设贷款；四是社会资金投资。逐步引入社会资本建设是新城开发建设的重要途径，可以极大地减轻政府财政资金的压力。新城开发建设系统的组成交通系统建设城市的交通系统主要由市政道路、轨道交通、高速公路、公共交通设施、慢行交通设施等组成。交通系统是城市新区对外和各片区之间的重要纽带，是市民出行、交流活动的主要途径，也是为城市发展运送人流、物流的重要通道。科学完善的新城交通建设系统需具备“外联内通、高效出行”的特点。水利系统建设新城区完备的水利系统在城市防洪排涝、防灾减灾等方面发挥巨大的作用，是城市安全的保障，同时也是维护城市自然生态系统的重要举措。水利系统建设主要包括排洪渠、河涌、水库、湖泊等设施的建设。“安全保障、自然生态”是良好水利系统建设的标志。安居系统建设城市安居系统建设是土地收储的前提和必要条件，也是社会维稳和维持治安的保证。新区的安居系统建设主要是安置房和保障房的建设。“和谐征拆、及时安置”是促进土地收储、加快新城建设的关键。公用设施建设公用设施系统是城市运营发展的能源脉络，是市民日常生活的“营养供给”保障通道。公用设施建设主要包括电力、给水、排水、燃气、电信、消防、环卫设施的建设。“能源供给充足、生活设施完备”是公用设施建设的最终目标。服务设施建设服务设施系统是城市居民安居乐业的基础。公共服务设施建设主要包括学校、医院、体育场、文化站、公园、充电站等。完善的公共配套服务设施，是市民提高生活质量、吸引人才流入的重要措施。
建设系统开发时序原则
新区的开发建设是一项漫长且需要不断投入的过程，需要建设大量项目。在开发建设前，应结合土地收储情况和资金的年度计划，提前对项目建设的先后顺序做一个统筹、合理的安排，这样才能充分发挥出土地资源和财政投入的最大效益，避免造成工程建设重复和资源浪费。新区建设时序从宏观上一般应遵循以下五大原则。先规划、后建设在新区建设前，应结合所在自然资源、人文地理条件和新城的发展定位，提前给整个新区制定一个高起点的总体规划、专项规划、分区规划和实施计划，绝不能搞“边规划、边设计、边施工”的“三边工程”。在经过多层次的论证和审批后，在建设过程中的规划把关上，要注重规划的整体性、权威性和严肃性，不能随意更改或频繁调整否则极易造成前后衔接不顺、定位混乱，同时也会阻碍建设开发进度和浪费财政投资。先环境、后发展新区的建设和发展要在保证生态环境不被破坏的前提条件下进行以往以牺牲自然环境、水环境、大气环境来发展经济的历史惨痛教训举不胜举。新区的开发建设应根据新城所在区域的资源、生态环境的现状特征，以生态适宜性及资源环境承载力为核心，保障新城生态环境可持续发展，创建人与自然的和谐发展，避免将来在环境治理方面付出巨大代价。先安置、后征拆征拆工作是新城建设的重点、难点，提前建设安置房可以大大促进征拆工作的开展，减少社会不稳定因素加快新城的开发建设。另外，安置房的建设在为建设开发创造条件的同时让原有居民可以提前分享城市建设成果，所以安置房也是一项重要的民生问题，对于促进社会和谐稳定具有重要意义。先水利、后修路湖泊、河涌、排洪渠、水库等水利工程在新城区防洪排涝、维护自然生态平衡的同时，在城市景观、休闲娱乐方面也有一定的作用。水利工程的建设宜早不宜迟，尽快为道路、桥梁及雨水排放创造有利条件。水利工程不完善，容易造成新区道路、厂房、小区的雨水无法排放，此外，在水利建设过程中，由于改变了原状排水系统，未征拆部分村庄水淹造成村民死亡的事故也时有发生。先修路、后开发新区道路系统为周边地块建设开发提供了进出条件，也为周边地块开发后的日常生活需求（如给水、电力、燃气等）提供载体。同时，提前实施道路网特别是主骨架路网，对拉开新城的城市架构，提升沿线土地价值具有重要意义。因此，在新区建设中道路交通建设应先行实施，不能因为地块开发需求而匆忙被动建设。综上所述，新区开发建设在三大保障的前提下，涉及五大板块的开发建设子系统，同时要统筹谋划好开发建设时序，这样才能做到有条不紊地搞好新区的建设工作，发挥出有限土地资源的最大价值，同时避免造成社会资源和财政投资的浪费，对将来城市新区的建设开发有一定的参考指导意义。
参考文献
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[4]王凯,刘继华,王宏远.中国新城新区40年:历程、评估与展望[M].北京:中国建筑工业出版社,2020.
作者：丘文彬 单位：广州市市政工程设计研究总院有限公司
