论文摘要 进入21世纪以来，我国援非政策中长期奉行的不干涉内政原则遭到越来越多的批评与指责。不干涉内政原则遭遇困境的深层原因是复杂的，既有与西方国家利益冲突的因素，也有在国际形势变化的影响下，国际社会对中国担负更大责任的要求。对此，中国应当与时俱进地调整政策，将不干涉内政的原则性和灵活性有机结合，展现出负责任大国的良好形象。
论文关键词 中非关系 对外援助 不干涉内政原则 不附加政治条件
一、“不干涉内政”原则与中国援非的历史
在中国的外援历史中，对非洲的援助无疑是最浓墨重彩的一笔。纵观50多年援非的历史“不干涉内政”原则贯穿三个发展时期，构成了独特的“中国模式”。
（一）20世纪50年代至70年代末
新中国对非洲的援助事业开始于20世纪50年代初期，刚刚建立的新中国政权为了打破西方国家的封锁积极支援非洲人民的民族解放运动。这一时期形成了以“八项原则”为指导的援非政策，其核心有两点：一是平等互利，另一个是不干涉内政，不附加任何条件的原则。为了区分于资本主义国家，中国明确表示我们的对外援助是建立在各国主权平等基础上的“无私援助”，形成了独树一帜的援外政策。这一政策在非洲受到了广泛的欢迎。到20世纪70年代末，中国共向36个非洲国家提供了超过24亿美元的经济援助，在非洲援建项目达200多个，涉及农业、气象、卫生、体育、教育等众多领域。以“不附加条件”为核心的中国援助，也为中国赢得了广大发展中国家支持，成功打破了西方国家对中国的封锁。20世纪70年代，中国在遭受西方各种势力挤压和围堵了20多年后，被第三世界的穷朋友们“抬进了”联合国，就是这一政策带来的政治效应的典型例证。
（二）20世纪70年代末至90年代中期
20世纪70、80年代，中国和非洲的形势都发生了重大变化。中国在结束了文化大革命之后，重心转移到经济建设上来。之前政治挂帅，不计成本的对非援助的弊端也让领导人认识到必须对援助非洲的政策予以转变，务实态度和理性精神开始回归。在这种背景下，中国对非援助政策调整为“平等互利、讲求实效、形式多样、共同发展”的四项原则。在坚持不干涉内政的原则下，对非援助的关注点由政治转向经济，将不计成本的无私援助调整为关注效益、互利共赢的可持续扩展经济技术合作，将市场机制引入援非过程中，发挥市场调节的作用，将对非援助调整到正常的、良性的轨道上。
（三）20世纪90年代末至今
20世纪90年代，国际形势发生巨大变化，苏东剧变后，美国为首的西方国家对非洲的关注和援助明显减少。而中国坚持不干涉内政的援非政策，在90年代与非洲的关系进入新阶段，对非援助也迅速发展，通过改革援助方式而拓展出中非经贸技术合作的新天地。其典型成果就是2000年中非合作论坛的成立。在这一框架下，中国对非援助的方式不再局限于免债和提供贷款，更加注重与非洲在贸易和投资方面的经济关系的发展。在2006年11月召开的中非合作论坛北京峰会上，胡锦涛主席宣布了中国政府对非洲的“八项政策措施”，对之后的中非合作提供了明确具体的规划。至此，中非合作进入全方位、多层次、宽领域的快速发展阶段。这一时期，中国仍然坚持不干涉内政的援非政策。2009年11月8日，温家宝总理在中非合作论坛第四届部长级会议开幕式上的讲话中也指出，中国对非洲的支持和援助，过去没有、将来也永远不会附加任何政治条件。
纵观中国对非援助的发展历程，虽然在管理模式、援助方式等方面经历了几次重大调整和转变，不干涉内政原则在实践中也一直存在着援助的政治效果与经济社会效果不协调的弊端，但其作为中非合作基石的地位一直没有改变。
二、“不干涉内政”原则遭遇的困境
中国在不同时期对非洲的援助政策都始终以不干涉内政为核心。对此，国内主流观点都持肯定和赞赏的态度，认为这是中国对外援助的一大特色，是中国援助非洲的优势和长处。但近来国内外的批评之声不绝于耳，国内学者也开始反思不干涉内政原则带来的困境和弊端，并开始探讨中国在新形势下的政策转变和突破。
一方面，中国在非洲势力的不断扩展引起了西方政府和学者的警惕。有人提出“中国威胁论”，认为中国对非洲的援助干扰了非洲国家的经济发展和安全稳定。也有学者将中国在非洲的能源开发和市场进入定义为“新殖民主义”。总结起来，西方国家对中国“不干涉内政”的援非政策的指责集中在以下方面：第一，认为中国掠夺非洲能源，中国对非洲加大投入是基于对石油、有色金属等战略原材料的需要，并宣扬“中国经济威胁论”。第二，以廉价商品占领非洲市场。认为中国的廉价商品，特别是纺织品对非洲国家的大幅度出口增长，严重冲击了当地纺织业的发展，造成了企业倒闭和工人失业。第三，向非洲国家推销中国经济发展模式，特别是对所谓“流氓国家”不附加任何条件的援助不利于西方国家在非洲推动的民主、人权事业及反专制、反腐败运动的进展。
另一方面，一些非洲国家也开始质疑“不干涉内政原则”的效果。长期以来，中国对非洲不干涉内政的援助政策受到了非洲各国的热烈欢迎，但是中国资助的一些国家政治腐败，统治者专断独裁，援助资金大都被独裁者用来挥霍，并没有使当地民众实际受益，并且中国的援助被看做是资助独裁政府，维护其统治，招致一些非洲国家的强烈批评。
三、不干涉内政原则遭遇困境的深层原因
（一）非洲形势的变化
随着新时期国际局势的巨大变化，非洲国家也开始谋求自身的发展和民主建设，其对“内政”的理解也开始转变。尤其是非盟的“互查机制”和“非漠视原则”提出了对成员国适当干预的新理念，非盟有权在成员国出现“战争罪行、种族屠杀和反人类罪的情况下对其进行干预。”独裁政府的相继垮台，民选政府执掌政权成为非洲局势变化的一个趋势。同时，中国不干涉内政的态度，难以保证援助资金的合理利用，尤其是难以避免被独裁、腐败政府私吞，用于维持自己的奢侈生活，甚至用于镇压民众的反抗。一方面败坏了中国的声誉和国际形象，招致舆论灾难；另一方面，受援国国内局势的动荡也不利于保护中国企业在非洲的合法利益。新上台的政府往往不承认以往政府签订的协议，同时会将中国的援助资金“污名化”。
（二）中国国际地位的转变
中国自改革开放以来，外交方面逐步弱化意识形态色彩，立足实际，关注自身发展，专注于国内事务。在外交方面的主要关注点在于创造和维护有利于自身发展的和平环境。不干涉内政原则恰恰使中国有效避免了卷入受援国内政的麻烦，也在相当长的时期内缓解了其他国际力量对中国借助援助谋取势力范围的担忧。然而，随着中国国力的提升，国际社会特别是发达国家也越来越多的希望中国分担国际机制的成本，在促进全球治理中发挥越来越多的作用。近些年，中国要做“负责任的大国”口号的提出也反映了中国已经认识到转变国际形象的必要性。
（三）中西方在非洲的利益冲突
首先，是经济利益的冲突。长期以来西方国家将非洲视为自己的后院与势力范围，但随着中非经贸合作的迅猛发展，中国借助对非洲的援助快速进入西方国家在非洲的传统势力范围。中非贸易从2001年的108亿美元增加到2008年的1068亿美元,年均增长38.7%；中国对非洲直接投资(非金融类)流量由2001年的5000万美元增加到2008年的9.9亿美元，年均增长53%。中非经贸合作的快速发展引起了西方的不满和紧张。
其次，是政治目标的差异。不干涉内政原则招致批评的更深层次原因在于中西方对“内政”的理解和援助中附加政治条件的理解不同，由此引发双方在援助政策上的分野。以不干涉内政为核心的援非“中国模式”为非洲国家接受援助提供了更大的选择，影响了西方人权目标在非洲的达成，与西方所谓的良政、善治的价值目标相矛盾。
西方国家则将对外援助中附加政治条件视为保证援助得以有效落实及实现预定援助目标的必要条件。对外援助当然包含有援助国的私利，西方国家也时常借助援助政策影响和控制发展中国家。但随着时代发展，仅从上述角度看待西方附加条件的外援政策有失偏颇，也应看到西方国家向发展中国家提供的众多援助很多旨在促进受援国的发展、改善当地民生。为了实现援助的预定效果和目标，西方国家在援助协议中往往附加一系列政治条件以保障援助取得高效率、有质量的结果。从实践角度和外援的应有之义上来说，西方国家的做法有其自身的合理性。中国应当撇开单纯的政治成见，肯定并学习西方国家做法中的合理成分。
四、中国援非政策的调整
作为《国际法》以及现代国际关系基本准则的“不干涉内政”原则，中国当然有理由和义务继续坚持下去。目前的挑战不在于要不要放弃这个原则，而是应当怎样坚持该原则。
首先，中国应转变对附加政治条件的理解，附加政治条件是保障援助效果和目的实现的有效措施，与不干涉内政原则并不冲突。在与非洲国家开展合作时，充分发挥“磋商机制”的作用，在与非洲国家的援助协议中应当对援助资金的使用范围、项目运行的动态管理等进行规定，增加中方的话语权。其次，在援助方式上加强国际合作，增强对多边援助机制的运用。一方面，多边援助能够同时容纳多个援助主体，有利于缓和援助国之间的竞争和冲突，并以利于增进交流和合作。另一方面，多边援助拥有自己独立的运行机构，具备比较完善的援助管理机制，可以避免受援国和国际社会的指责和担心。最后，改善援非的管理体制，建立有效的评价和监控体系。对非援助中应充分考虑受援国政府的官僚政治运作效率和政治稳定性，并通过建立合理的评估和监控体系，做好援助项目和资金的事前评估、事中监控和事后反馈机制，保障援助目标的达成。另外，增加援外工作的透明性，也有利于减少国际社会的猜忌，防止舆论非难。
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