论文关键词：政策执行；政府执行力；制度建设
论文摘要：政府执行力的弱化对我国社会经济秩序的正常运行造成的负面影响是巨大的，其建设已被正式纳入国家治理范畴。文章主张通过科学决策、合理变通、提高人员素质、加强制度建设、扩大执行主体等途径完善政策执行，促进政府执行力的有效提升。
作为政府行政管理意义上的政府执行力主要表现为对各项政策的执行力。提升政府执行力的实质和关键也就是增强和提高各级政府对政策的执行力。
当前，我国在政策执行环节上存在着不少的问题。在国民经济和社会发展过程中，诸如“上有政策，下有对策”、“有令不行，有禁不止”等执行现象是普遍存在的，严重地影响了改革目标的顺利实施。由于受模式变迁、行为偏差和制度约束等种种因素的制约，政府执行力的弱化导致政策执行效果偏离最终目标的现象时有发生。完善政策执行，提升政府执行力，方能保证我国和谐社会的顺利构建。
一、科学决策：完善政策执行，提升政府执行力的重要前提
在公共管理领域，许多政策不能达到预期效果，执行过程中困难重重，这在很大程度上与政策本身的缺陷有关。因此，科学合理的政策制定是提升政府执行力的重要前提。科学决策首先要求的是内容的正确、方向的正确；其次要求的是政策制定具有科学的理论基础、严密的逻辑关系、科学的规划程序。
科学决策，一是要保证决策的正确合理性。正确合理的政策符合社会发展的客观规律，代表人民根本利益，能够促进社会发展，给人民带来利益，能被执行相关人员认同和拥护，因而能得到有效地执行。二是要保证决策的具体明确性。政策的具体明确性决定着政策在执行过程中的可操作性，模棱两可、含糊不清的政策往往给执行中的投机取巧者留下钻空子的余地。政策的具体明确性是执行人员行动的依据，也是对执行进行评估和控制的基础。一项政策要能够顺利执行，操作上和技术上必须具体明确，即政策方案和目标具体明确，政策措施和行动步骤明确。三是要保证决策的公平性。政策对社会资源和利益所进行的权威性分配会涉及公平性问题。这种分配的公平与否会直接影响到政策执行相关人员对政策的接受程度。作为一种基本需求，社会公平并不是可有可无的奢侈品。四是要保证决策的稳定性。政策多变，朝令夕改，法无常规，缺乏稳定性和连续性，就无法建立起政策的权威性和可信度。政策不稳定一旦变成可以预期的事情就会出现各种各样的短期行为；人们就不会对未来做周全的考虑，因为在大家看来，未来是什么样子，谁都不知道；人们就会围绕政策做文章、找窍门，搞“上有政策、下有对策”。
除此之外，更为重要的是科学决策还应具备科学民主的决策机制和形式，要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化、民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度；建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度；完善专家咨询制度；实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。
二、合理变通：完善政策执行，提升政府执行力的基本要求
政策执行的原则性是指执行政策必须遵循政策的精神实质，严格按照政策规定的要求去做，保证政策的统一性、严肃性和权威性，全面地、不折不扣地实现政策目标。政策执行的灵活性是指在不违背政策原则的前提下，采取灵活多样的方式方法，坚持从实际出发，因时因地制宜，使政策目标得到真正实现。灵活性的核心在于具体情况具体分析。执行政策坚持原则性与灵活性相统一的原则，也就是要求政策执行人员要能够把握政策的精神实质，创造性地执行和完善政策，最大限度地实现政策目标，这其实也就是我们所说的政策创新。
我们国家的政策跨度大，地区发展不均衡，在政策执行的时候会碰到很多难题。所以，在政策执行过程中要始终强调灵活性。况且，我国正在进行中国特色社会主义建设，许多事情还处在探索阶段，构建和谐社会的进程中必然会遇到许多新情况新问题。因此，把原则性与灵活性有机结合起来，合理变通，创造性地实施中央和上级政策就显得更为必要。在不违反政策原则的情况下，政策执行的时候依照实际情况可以进行改变，即牢牢抓住政策的精神实质，遵循政策要求，结合实际，合理变通，创造性地加以贯彻落实政策，提升政府执行力，“求神似、去形似”，真正做到原则性与灵活性的辩证统一。
三、提高人员素质：完善政策执行，提升政府执行力的根本关键
“执行者对政策的认同、对政策执行行为的投入、创新精神、对工作的负责、较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件所在。”1为了防止执行偏差，完善政策执行和提升政府执行力，就必须提高执行人员的素质，增强其对政策的理解以及对外在信息的获取、识别、学习和利用的能力；尤其是在信息时代背景下利用互联网来及时获得各种政策信息或寻求外来政策援助的能力以及通过有效的、合法的政治渠道对政策执行进行政治参与和法律监督的能力，真正实现从人治走向法治，从官本位走向民本位，从集权走向分权，从管制走向服务。
一要具备现代执行理念。执行人员能够以民主、法治、公开、高效理念为指导，在执行政策时能坚持科学发展观，以人民群众的利益为基本出发点，以关心人民群众生活为最高宗旨，以解决人民群众问题为根本要求，摒弃各种投机心理。
二要具备高尚的执行道德。由于政策执行的复杂性和制度规范自身的局限性，执行人员要能够把制度规范和道德约束有机结合起来，法治以德治为基础，德治以法治为保障；能够自觉增强大局观念，强化行政道德意识，强化自律精神，规范执行行为，唾弃各种不良动机和腐朽思想，自觉主动地认真执行政策。
三要具备健康的执行心理。在社会转型期，由于西方拜金主义及享乐主义等腐朽文化的侵蚀和传统执行中的官本位及全能型心理的存在，容易导致执行人员心理的失衡与堕落。塑造健康的执行心理，能够使执行人员坚定社会主义信念，增强对外在环境的心理承受和忍耐能力，对各种投机和私欲心理及时进行心理过滤和心灵净化，不因外来诱惑而动摇，不因眼前困难而退缩，确保政策执行的顺利推进和政策目标的最终实现。
四要具备优化的知识和能力结构。所要执行政策的专业及其相关知识决定了执行人员在执行过程中对业务工作的熟练程度、复杂程度和工作效率，也决定了他们在实际工作中对政策信息的搜集、筛选、处理、传递能力及对政策信息的敏感程度。当今时代是知识经济时代，在“信息爆炸”、“知识激增”的这样一个时代浪潮中，合格的、高素质的执行人员必须要具备多方面的知识，具有多方面的能力。
四、加强制度建设：完善政策执行，提升政府执行力的切实保证
制度变迁或供给的科学合理有利于加强对政策执行的制约、激励和监督，实现执行的法律化、制度化和规范化，切实提升政府执行力。目前，我国在执行过程中应注意加强以下方面的制度建设和创新。
一是建构信息沟通制度，畅通信息传播和反馈渠道，消除“伴生噪音”的产生，尽量避免或减少信息的不对称性。应加强行政公开，有效沟通信息，实现公民知政、参政、督政；应建立健全政策执行的信息网络，构建电子政府，使政府机关借助现代信息和通讯技术建立广泛沟通网络，实现政府组织间、政府与社会、政府与企业、政府与公民之间的信息沟通；应完善政策信息的传播机制，优化政策信息传播和反馈渠道，建立完整的信息传播网络；建立起政府与公众之间的互动机制，优化政策信息传播和反馈渠道，使政策能真正地深入人心。
二是创新激励制度，营造良好执行环境。增强执行人员的积极性和主动性，提高他们对所执行政策的支持度。为了提高执行效率，降低执行成本，应遵循“经济人”规则，考虑到执行人员追求更多的闲暇、名誉等其他需要的客观存在，给予适当的尽可能的满足，完善执行的激励机制。激励包括物质激励和精神激励，必须尽可能在有限资源供给的范围内创新有效的激励机制，以确保政策目标的最终实现。如引入领导干部公开选拔制度、任期制等竞争机制；引入能绩制，彻底打破级别和工龄限制，突出能力，体现公平性和公正性；引入功绩制，充分承认和尊重执行人员的工作业绩，激发其工作的积极性和创造性，实现以薪养廉；科学规范晋升制，创新职务晋升要求，重视优秀人才和有突出贡献者的晋升，不拘一格用人才，突出破格晋升等。
三是建立健全监督制度，切实提高监督实效。首先，必须建立健全多层次、多功能、内外沟通、上下结合的监督网络，进一步加强监察监督工作；其次要进一步形成和完善以党的监督为先导、权力监督为主体、舆论监督为动力的监督体系，要做到监督系统具有相对独立性，要保证监督的客观性和公正性；再次，要对政策执行情况及时地跟踪评估和监督，强化监督控制，加强廉政建设，充分运用审计手段，加强对财政资金、国有资产和重大工程项目的审计监督，防止国有资产流失，强化对行业协会、学会和社会中介机构的管理和监督，严肃查处违规违法行为；最后，必须实行有法必依，执法必严，违法必究的监督原则。对于违法渎职、贪污腐化、执行失误等各种行政案件要坚决查处，毫不留情地依法惩处各种违法失职的行政官员，使任何犯了法的人都不能逍遥法外。只有这样，才能使人们不存侥幸心理，不敢随意变通、怠慢各种政策，从而提升政府执行力，使各项政策得到切实的贯彻实施。
四是建立责任追究制度，规范执行行为。权责一致，是管理活动的基本原则之一。对由于个人主观专断、以权谋私或相互扯皮等造成执行失误者。必须严格追究责任，甚至法律责任。如果只有权力而没有责任，将无法保证正确行使权力。当前，在政策执行中的典型弊端就是推诿扯皮、权责不清。有多大权力就要承担多大责任，不能借口集体领导而无人承担责任；要建立责任追究机制，使贯彻不力、执行失误甚至违背和对抗政策的责任落实到具体的执行者身上，使执行者对结果有清楚的认识和心理预期，以保证执行的责任明晰和实施严肃，从而增强执行者的责任感、使命感和危机意识，控制执行方向，规范执行行为，提升政府执行力。目前，工作的重点是从源头上预防和治理腐败现象。
五是优化公民参与制度，减少执行阻力。政治参与机制的完善和参与渠道的畅通可以使公民有效表达自己的利益要求，从而缓和由于社会利益分配不公而导致的不满情绪，增加其对政治体系的认同感。公民参与是公民依法介入国家社会政治生活并享有真正管理国家和企事业的权利；是体现民意、反映民情、提高执行民主化水平的根本要求；是实现公民自我管理、自我教育和自我服务功能的基本途径；是体现“民主自治”原则、增强主体意识和加强民主政治建设的重要内容。优化公民参与制度要求体现公民有序的政治参与，保证执行中公民参与的制度化、规范化和程序化；其主要表现为公民参与执行计划、执行监督和执行评估等方面。
五、扩大执行主体：完善政策执行，提升政府执行力的必然发展
作为全能政府模式在政策执行过程中的一种反映，执行主体单一化的这种传统的管理模式已很难适应市场经济和信息化社会发展的需要。扩大执行主体是完善我国政策执行和提升政府执行力的必然发展趋势。
当代政策执行的主体不仅包括各类政府组织，也包括所有的非政府公共组织；不仅包括所有的国家公务人员，也包括各类非政府公共组织的成员，以至全体社会成员。执行的同体化与异体化同步发展，这是当代公共管理的基本要求，也是未来公共管理发展的基本趋势之一。
政府制定的政策一部分由政府执行机构和人员承担，即制定与执行的同体化；另一部分可以面向社会，引入市场竞争机制，采用出租、承包、委托、签订合同等方式，由非政府公共组织或其他组织执行，即制定与执行的异体化。政策执行异体化的出现意味着原来由政府垄断的公共权力越来越多地转移给公民社会。执行主体的多元化有利于激发各种执行相关人员的责任心，降低执行成本，激发调动各个方面的积极性，增强他们的责任心和参与意识，提高执行活动的效率；有利于加强政策制定系统与公民社会的沟通与互动，减少执行阻力，有效提升执行力。
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