摘 要：内河行政规范性文件是一种特殊政令，是具有法律效力的国家政令，与船舶航行有关的公民、法人或者其他组织在进行与船舶航行相关的活动时，必须严格遵守相关行政规范性文件的规定，
关键词：内河行政规范性文件；具有拘束力
行政法规、地方法规和规章以外的行政规范性文件在我国内河行政管理中具有非常重要的作用。我国国家行政机关有权发布与内河船舶航行有关的行政法规、规章的只占少数，而有权发布行政规范文件的则占多数，包括内河各行政主管机关和地方人民政府的相关职能部门等。内河行政机关的大量行政行为是直接根据行政规范性文件作出的，但是，行政规范性文件不属于行政立法的范畴，因而就其性质、法律效力等问题，在内河海事处理实务中，常常存在不同的认识。本文仅就内河行政规范性文件性质、法律效力做些探讨，述之已见。
一、 内河行政规范性文件的概念及其性质
内河行政规范性文件，是指内河行政机关为执行法律、行政法规、地方性法规和规章，对与船舶航行有关的事项实施管理，依法定权限和法定程序发布的规范公民、法人和其他组织行为的具有普遍约束力的政令。
内河行政规范性文件具有以下性质：
一、内河行政规范性文件是一种特殊政令，而不是行政立法。行政立法权，即制定行政法规、地方性法规和规章的权限，是宪法和组织专门授权较高层次的行政机关行使的权力。
二、内河行政规范性文件不是一般政令，而是一种具有普遍约束力的政令。内河行政主管机关发布的决定、命令，有一些是针对特定人和特定事项的，有些则是针对不特定的人和事项的。只有后者才是内河行政规范性文件，它的特点是具有“普遍约束力”。
三、内河行政规范性文件是内河行政主管机关发布的用以对内河船舶进行管理、规范与内河船舶航行相关的公民、法人和其他组织行为的政令。在对船舶进行管理的功能方面，内河行政规范性文件与具体行政行为有相同的作用，具体行政行为也是内河行政机关对内河船舶实施管理的重要手段。
二、内河行政规范性文件的种类
根据内河行政规范性文件发布主体的不同，内河行政规范性文件可以分为以下几类；
（一）享有行政立法权的内河行政主管机关发布的内河行政规范性文件。这类行政规范性文件虽是由行政立法权是内河行政主管机关发布的，但不属于行政立法的范畴，因为它们不具有行政立法的法定标准。国务院单就内河船舶航行所制订的行政规范性文件较为少见。
（二）不享有行政立法权的国务院工作部门发布的内河行政规范性文件。 该类文件在实践中有一部分被视为行政规章。国务院的直属机构和某些国家局，宪法和组织法并未赋予其规章制定权，但国务院的某些法规或规范性文件将国务院某些直属机构的规范性文件纳入规章的范畴，与国务院部、委规章统称为“部门规章”。
（三）不享有行政立法权的地方人民政府发布的内河行政规范性文件。
这类文件在内河较为广泛。根据法律规定，在各级地方人民政府中，目前只有省级人民政府、省级人民政府所在地的市人民政府、国家规定的单列市和四个经济特区市的人民政府享有规章制定权，其他数以千计的市、县和数以万计的乡、镇人民政府均只能发布规范性文件。
（四）不享有行政立法权的的各级主管机关的发布的内河行政规范性文件。该类文件在内河最为广泛。前面我们已经述及，内河行政主管机关分中央和地方两套班子，其业务分工和工作权限有着明确的规定，在它们的共同管理下，内河航运事业才得以不断的发展和壮大。
（五）不享有行政立法权的交通部派出机构发布的内河行政规范性文件。长江航务管理局、珠江航务管理局和黑龙江航务管理局等机构属于交通部直接派出机构，代行交通部对内河航运进行管理的部分权力。
三、内河行政规范性文件的法律效力
（一）内河行政规范性文件在行政管理方面的法律效力
一是对内河行政管理相对方的公民、法人和其他组织具有拘束力和强制执行力。内河行政规范性文件一经颁布，相关文件所调整的公民、法人和其他组织必须服从、遵守，对相关文件所规定的义务必须全面切实的履行。
二是对内河行政主管机关本身具有确定力，对具体行政行为具有适用力。内河行政规范性文件不仅对行政相对人具有拘束力，对内河行政主管机关本身亦具有确定力。内河行政规范性文件一经发布，内河行政机关非经法定程序不得任意撤消、改变或者废止。
三是内河行政复议机关进行行政复议的依据。内河行政复议机关进行行政复议时，不仅要以法律、法规和规章为依据，还要以上级行政主管机关依法制定和发布的具有普遍拘束力的行政规范性文件为依据。 （二）内河行政规范性文件在行政诉讼中的法律效力
一是行政诉讼当事人可以在内河行政规范性文件作为判断有关具体行政行为违法或合法的根据。二是海事法院审理内河行政案件，在对具体行政行为的合法性进行审查时，也应当同时审查具体行政行为所依据的规范性文件的合法性。
（三）行政规范性文件在海事诉讼中的法律效力
1、海事法院在内河海事诉讼中，可以根据有效的内河行政规范性文件判断事故当事人的相关行为是否违反法律规定。内河行政规范性文件具有普遍的法律约束力，一经制定，有关的相对人必须服从、遵守，对相关文件所规定的义务必须全面切实的履行。
2、海事法院可以在判决书中，根据有效的内河行政规范性文件判断事故当事人的行为是否违反法律规定，进而确定事故当事人的过错大小。如果海事法院认为据以判断事故当事人的行为是否存在过错的内河行政规范性文件与法律、法规或者高阶位的行政规范性文件存在冲突，不得对该规范性文件的违法事实直接作出认定，而只能引用法律、法规或者高阶位的行政规范性文件来判断事故当事人的的行为是否违反法律规定。
总之，内河行政规范性文件是具有法律效力的国家政令。与船舶航行有关的公民、法人或者其他组织在进行与船舶航行相关的活动时，必须严格遵守相关行政规范性文件的规定，内河行政主管机关必须依据相关行政规范性文件的要求实施具体的行政行为，海事法院在审查具体行政行为的合法性以及判断事故当事人是否存在违法行为时也必须考虑相关行政规范性文件的规定。
参考文献：
[1]中华人民共和国宪法.
[2]方世荣,薛刚凌.行政法与行政诉讼法.北京：中国政法大学出版社.2001
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