【摘要】汶川、玉树、雅安震后抗震救灾指挥工作中地震部门职能履行弊端屡现，成为同情境下必然会出现的一种怪象，通过现状分析和问题剖析，结合法理学、行政法学、公共行政学等学科权威和前沿理论，将地震、地震灾害及其管理置于整个危机管理体系中，分析其所属危机种类和法律定性、管理主体特征和运作模式，就大地震危机治理方式、法律路径选择、立法模式、法律体系和制度设计提出形式提升地震话语权的创新性建议。
【关键词】跨界域危机；危机管理；权力拼贴与整合；话语权；共同工作；合作治理
一、地震部门职能履行现状和问题（三次大地震后地震部门职责履行和作用发挥对比）
从2008汶川到2010玉树再到2013雅安地震，看地震部门在震后抗震救灾指挥工作中的权力行使和作用发挥，5年来，并没有随着专业技术水准和行业治理能力的提高，而提升在震后抗震救灾指挥工作中实然（法定职责）和应然（与能力相匹配的权威影响）的话语权顺序。汶川地震指挥工作中的初现的部门矛盾没有引起重视，玉树地震后部门协调失衡引发针对自然灾害危机管理及其模式的新一轮探讨，雅安地震后完全相同的问题再度出现。这种在解决过程中却逐渐问题化的现象表明，地震部门在震后抗震救灾指挥工作中职能履行不利的根因尚未发掘。
通过深入研究法学、行政法学、社会学、公共行政学、管理学、行政管理学等学科前沿理论，结合地震部门在大地震后抗震救灾指挥工作中职能履行的实情，试图将研究对象置于整个危机管理体系中，从其所属危机种类和法律定性、管理主体和过程、组织设计和运作方式、立法模式和制度设计等方面全面铺开，对问题化的现象作层层剥离已现其本质，指出其认识根源、组织根源、行为根源和价值根源，从而为地震部门职能履行通畅和话语权的提升寻找合理路径，提出创新性建议。
二、巨灾抗救和跨界域危机管理（地震部门职责履行不利的认识根源）
我国地震灾害特点主要有强度大、伤亡重、分布广等，地震的特征决定了地震部门的主要的和基础的工作是科技攻坚，其管理行为也应以专业为核心展开。地震和地震灾害的特征也决定了大地震的工作重心应置于事中控制，即抗震救灾工作。
地震只是因威胁到了生命财产安全、正常社会关系和秩序，需要采取非同寻常的措施扭转社会复杂系统持续紊乱趋势，所以自然灾害要求人类努力钻研学术改变自然。地震在危机种类中则被划入“自然威胁”“传统威胁”，具备“危机定义的三个关键组成部分”即威胁、不确定性和紧迫性，而危机则必然导致管理行为和行动，危机与管理不能分割，管理是危机的核心，科技则是科学高效危机管理的必要条件，危机管理体系和全过程的构建可能保证科技作用的极限发挥。这也是危机管理不以科技发展为核心，而是将危机管理机制、责任机制的构建和调适作为核心的原因。
跨界危机只是更加突出了这种主观感受的紧迫和决策的艰难以及任务的艰巨。跨界危机不同于传统危机的特征是，它跨越地理、功能和时间界限，危机的发生载体或危害对象跨越了不同的基本类型。大地震呈现出极强的综合性和跨功能界限特征。跨界危机对公共组织的合法性基础构成了严峻挑战，它在地域和功能等多方面的综合扩散轻松形成一种权力真空，通过什么样的组织来弥补真空才能阻止危机对社会稳定秩序？理想的危机应对组织模式应该是这样的：以最崇高目的集中各部门力量，最大限度最快速度发挥各自职能作用，共同应对危机。
三、管理主体和模式（地震部门职责履行不利的组织根源）
灾难、危机的特性决定了自然灾害必然有一个对口管理部门，以保证平时工作机制的运转。地震部门是地震的对口管理的常设机构。震时则由非常设机构抗震救灾指挥部统一领导、指挥和协调。连接平震的是抗震救灾指挥部设在地震局的办公室。
根据韦伯的组织观点，我国危机常规管理采用了单一权威和理性设计模式，归口于地震局。这种理性设计会使组织中的个人行为出于利益考虑和规避惩罚而尽量避免影响其在集体中的声望和前途，组织中的个体总是关注不犯错误而非努力提高工作绩效，这就使其上层意思能够高效执行，因此单一权威组织的效率是其他组织模式不可比的。大地震属于跨界域危机，作为一种综合险种和救助的紧迫，需要各部门联合行动共同治理，危机非常规管理采用了多元化管理主体和感性设计模式，由国务院抗震救灾指挥部管理，二者之间的联络是抗震救灾指挥部在地震局设办公室，该机构采用“三定”方案之外的工作模式，也是我们通称的虚设机构。但是这种感性设计的组织模式无利益捆绑，又无责任条款，与理性设计的单一权威相比存在很大差别，组织中的个人行为并不影响其回归原来的组织，组织成员在平时形成的相当稳固的权力秩序和话语分量在危机指挥中无法改变，非常态下的权力秩序只是常态下权力秩序的复制，且都因负有政治任务不能妥协，而使得这种秩序在出现危机决策意见不能统一时表现得更为集中和激烈。在为完成共同使命承担不同任务的无利益捆绑组合中，各成员很少考虑谁该做什么谁不该做什么，他们的积极性因缺乏责任制约而无限度扩张。
应该说，地震危机管理的组织系统顶层设计想法是良好的，抗震救灾指挥部的设置对于应对转化为综合险的大地震是必需的，但是它的组织设计和工作模式并未实现其设计初衷，是什么阻碍了地震部门在震后抗震救灾指挥中发挥出平时的积累优势？为什么对口管理部门在对口管理危机发生后的危机决策中反而失了声？
四、组织运作模式和危机治理方式（地震部门职责履行不利的行为根源）
通过国内、国内外相对成熟的巨灾管理方式作比较或可对我国地震危机管理有更为深刻的认识和思考。
将抗震救灾指挥部和国家防汛抗旱总指挥部比较来看，同样是多元化管理主体的工作机制和共同协作治理危机，抗震救灾指挥部的影响明显逊于防汛抗旱总指挥部。二者的结构设计初衷都是基于特定目的集合了各部门权力精英，不同的是抗震救灾指挥部各成员之间无利益捆绑，关系非亲非疏，距离可远可近，按照社会学家布莱克关于关系距离和法律量的观点，是需要增强法律量以保证组织设计目的实现的，但非常明显，从法律规范到预案规定，都没有触及部门利益和问题本质的责任约束条款。
概括管理学领域的观点，危机治理模式无外乎共同工作和合作治理两种，共同工作模式。抗震救灾指挥部的运作既非单一权威决定的有隶属关系的共同工作也非多元化管理主体共谋的合作治理，其成员为各大部门，性质单一、权威天然、单个运作方式不同，谈公共治理只是不同职能部门的功能弥补，且此多元（员）并非彼多元。平时的接触靠各种公权力之间的自觉、主动或被动的吸引、合作、演练等，远不同于美国危机管理中的合作计划和执法审查。显然，抗震救灾指挥部的权力运作既非类似于拼图游戏中的完全形式拼贴，也远不像FEMA或DHS的职能高度整合，或可以为了偶发危机而临时性共同工作来概括，且成员之间关系松散，无隶属无服从无责任连带。正因如此，这种震时设计必然要求有明文的严格权力分工和合作约束，以及对应的责任落实制度和机制，而且还需要在“平震结合”间拓展思路。
不同国家和地区，其地理位置、地质地貌、灾害特点等客观表现，政治文明、经济社会发展、法律意识和理念、行政文化等并不主观表现迥然有异，决定了单纯通过体制机制设计、机构设置的对比是片面的不科学的，如能借鉴和汲取也必须首先并主要在巨灾管理的设计理念和价值取向上作考证，然后通过改进现有模式创出符合中国国情的可行的特色危机管理模式。在我们力图建立法治社会的进程中，在我们试图科学管理巨灾危机的当前，大陆法系代表德国的危机管理决策指挥系统中决策和执行相分离的指导精神，和英美法系代表美国的危机管理综合部门民主与法治、效率与公平高度结合的工作理念，或可给我们一些启发。
虽然政治体制等存在根本的区别，但无论是德国和美国的危机管理，都是在追求所有正能量的价值整合。公共行政学权威Rosenbloom和Bravechuk指出，在涉及大量公共利益问题的管制行政领域，政治途径最合适的，因为它强调公共回应性。法律途径的选择则是为平衡主体利益，强调民主，管理途径强调效率，注重成本产出的比较。不同的路径选择必然表达了对某种价值取向的偏爱。我国地震危机管理的组织设计则表明了强烈的政治意向下的效率追求，这与我国经济社会发展的阶段特征、行政体制和行政文化影响不可分割。
那么考量一下，当我们设置机构、建章立制、立法编预案时，我们选择和设计的这种巨灾管理路径为什么不能如期实现我们的价值追求？或者说我们诸如此类的危机管理顶层设计（包括组织模式、运行方式和程序）的价值偏重和与实现的目的并不矛盾，只是牺牲了某些方面本不应该舍弃的价值？
五、管理、政治和法律路径：大地震危机管理中的路径选择不同选择（地震部门职责履行不利的价值根源）
管理、政治和法律的路径选择有不同的价值取向，主要是如何实现不同价值之间的整合。在经济社会的大背景下，前文地震部门的职能履行现状、平震组织设计、震时权力运作模式的分析也说明，选择管理路径侧重决策速度和救援效率是组织大灾难营救的正确选择。只是当随着新现象新问题的出现需要创新思路方可确保并增加救援效果时，偏执于管理路径的单向选择会使我们陷入两难境地。其实，路径的有机结合就是价值的有效整合，虽然我们付出很大代价建立的志愿者及组织行为规范、应急救援训练等对某一个灾难来讲成本过高，但从社会长远发展和社会道德培养的全局看，并不违背效率原则，虽然我们否定了超越法律和常规程序的应急权，但从民主宪政和保证行政执法公平的角度看，也不妨碍对国家效益的追求。
法律的形式是必要的，法律路径选择是必然的。首先要认识到无论哪一种路径，实现的方式必然要先经过建章立制保证管理与被管理主体的合宪性合法性，然后由各主体依据具有法律或实际约束力的规范行为，如有违背则需承担不利后果。其次，合法性基础上充分发挥主体能动性来实现其组织设计、承担公共项目等的预设价值。再次，法学领域关于软法研究的盛行扩展了立法视界和法律范畴。最后，法律首先要实现秩序等工具性价值，并最终实现正义等实质性价值，保证社会和谐稳定健康发展。根据前文关于地震危机管理主体和工作模式、组织设计运作模式和危机治理方式，即地震部门职责履行不利的组织根源和行为根源剖析，结合上述关于公共行政路径选择和价值整合进一步分析，我国地震危机管理组织设计的管理途径选择和效率价值偏好是问题根本所在。法律缺失是地震部门职责履行不利的价值根源的集中表现。
六、法律路径选择
法律路径选择坚持要做到以下四点：其一，要坚持法律路径选择的基本立场，包括基本原则、前瞻立法、价值杠杆作用、软硬法衔接和立法目的。其二，明确法律路径选择的主要目的是价值纠偏和形式弥补——认识纠偏是为了立法价值取向的正确和平衡，并尽可能前瞻立法，组织设计和工作模式纠偏对法律的需求比任何时候都来得急迫。其三，形式弥补，主要包括地震危机管理立法模式及目标选择；立法体系和法律体系的填补；地震法律法规的完善，如指挥决策的制度设计；预案等软法的作用发挥；行政立法和执法间的衔接。其四，法律路径选择的可行性是得到成熟的研究支持，具备立法契机，可平衡价值取向。
七、法律模式、体系和制度设计
立法模式的选择和整合可确保与路径选择相应的价值取向并整合价值，法体系的科学搭建和形式完整可发挥远甚于单行法规的宏观性系统作用，针对性制度设计和完善软硬法制度则可在微观方面有效解决并弥补法的抽象性缺陷。
（一）立法模式
中国立法总是力求符合各种模式的需求，或是说试图在各种立法模式间能够保持某种无可非议的平衡，并不断充实以臻于完美。有学者总结我国应急管理法律法规的立法模式，认为从目标模式来看，它介于效率和权利保障之间；从制度模式来看，是贯穿了两条主线，一是以突发事件的发生、发展过程为制度设计的纵向主线，一是以应急管理的机制为制度设计的横向主线。法体模式包括统一法典模式、单行法律模式和混合模式三种，但从现有法律现状看尚无法确定属种。其实，作为成文法系国家，形势渊源很重要，直接决定法律体系和立法体系的内在构筑和外在完整，并通过立法位阶、一般法和特别法的关系、基本法与子部门法的有机结合等等，全面贯彻立法精神和目的，保证高位阶法对低位阶法的原则指导，低位阶法对高位阶法的具体实施，避免出现法律空白、无衔接、冲突等问题。
（二）法体系可一览现有法律规范的缺陷
1.立法体系
说明：浅蓝底色为现有法律规范种类，无底色文字为法律种类列举，红底色为现有规范中缺少的，最后一栏较细浅蓝底色为软法。
把现有防震减灾法律规范置于防震减灾法的立法体系来看：
其一，缺少实施细则和部门联合规章等可操作性强的法律规范保证法律的实现。其二，单灾种分散立法（只有法律和行政法规）不能实现对综合性危机的科学有效管理。
其三，对行政法规的实施保障只有预案，而预案本身不是法，关于抗震救灾中各部门的职责规定和行为约束无法律效力支撑。
其四，宪法除外，基本法以下并非每一位阶法都有关于抗震救灾的实质性规定。
其五，软法虽不属于立法体系，但有着丰富的立法可参考资源，而且已渐成体系，操作性实用性都很强。
2.法律体系
说明：浅蓝底色为现有法律规范种类，其中加粗黑体字为防震减灾法律规范体系，红底色为软法例举。
从现有防震减灾法律体系构建来看：
其一，2000年国务院提出建立健全地震监测预报、震灾预防、应急救援三大工作体系，它指明了走中国特色的防震减灾道路的方向。2011年《中国特色社会主义法律体系》白皮书发表，2013年有学者提出，具有中国特色的防震减灾法律体系已经构成。从图2可以看出，危机管理综合性的法律或是可能的法典（紧急状态法、灾害基本法等等）没有。基本法的缺位直接导致各种突发事件包括地震等自然灾害的立法价值取向不明。
其二，突发事件应对法重技术分类轻价值指导使得它不能承担基本法的功能，而且这种分类标准受到了来自各学界的一些质疑，如关于突发事件的分类就有多种版本。
其三，单灾种立法中基本法必须遵循行政法原则，兼顾紧急状态划分和自然灾害属种之间的微妙关系，以及基本法和子部门法和下位子部门法之间的衔接。
其四，关于防震减灾单灾种法律规范中子部门法的划分可套用监测预报、震灾预防、应急救援三大工作体系，即纵向的划分方法，横向划分，如采用各部门立法的标准，违背重点纠正权力秩序对指挥决策影响的立法修法初衷。
其五，抗震救灾即应急救援立法中，要完善关于现场管理立法，如指挥、决策和救援疏导等。现场管理包括现场指挥部管理、现场社会管理、现场救援管理、现场新闻管理等等。
其六，将软法规范并入法律体系可适当填充立法体系中实施细则缺位造成的法律体系的单薄。
3.抗震救灾、应急救援法律体系的初步设想
第一，宪法和行政法的基本原则为指导。
第二，特殊行政立法，以机构职能为出发点。
第三，综合性立法可指定灾害基本法（重原则指导），保留突发事件应对法（重技术分类）。
第四，防震减灾法和应急管理条例要上下衔接，条例要保证法的具体实施。
第五，部门联合规章和实施细则立法，前者可明确各主体在震后抗震救灾中的职能，后者可套用监测预报、震灾预防、应急救援三大工作体系建立子部门法纵向的划分方法，明确子部门法不同的调整对象和规范重心。
第六，震后抗震救灾管理主要涉及和包括应急准备管理（物资储备和调拨）、预案管理（预案体系）、队伍管理（专业救援队伍、志愿者队伍）、现场管理（现场指挥部管理、现场社会管理、现场救援管理、现场新闻管理）、次生灾害管理（预测、防范）等，其中主要的还是现场管理，指挥部的管理行为要涵盖现场社会管理、现场救援管理、现场新闻管理，指挥部正确的管理则可确保现场秩序、救援效果以及良好的社会反应。
第七，预案、预案体系、预案管理在硬法及其体系法律尚不健全的情况下，可在抗震救灾的实际工作中起到不可估量的作用，如前期铺垫和准备，各部门职责的进一步细化，震后从预到救以及现场监督贯彻实施等。
综上，关于抗震救灾的法律体系，结构如下：
（三）针对性完善法律制度
通过综合性立法和单灾种立法、行政法规的修订、制定实施细则或联合有关部门制定行政规章、完善预案体系和管理，形成高低位阶、横向法律规范、软硬法制度的全面衔接。同体系中的法律规范都要统一口径，下位法与上位法有不同措辞或弥补上位法空白时，要在附则等法律条文或法律文件中有必要说明，基本法确定的效率价值取向在子部门法中可进一步明确但无需延伸，在所有法律规范立法宗旨和目的条款中体现出的政治路径价值避免扩大，在具体条文中则要偏重各种利益的平衡和制衡，尤其当行政管理各主体联合行驶公权力时，目的是纠正常态下权力秩序在非常态下作最有利于危机管理的合理运行，还给或确保地震部门在震后抗震救灾指挥工作中的职能履行。研究提出了目前立法中的一些问题，并提出五点创新性建议。
第一，单灾种立法要保持在综合性立法中的优势，明确地震部门的法律地位。
第二，行政法规根据法律规定，细化地震部门主要职能，并完善指挥工作机制。如条例不能细化，则必须借助部门联合规章取得共识，指挥工作机制的具体规定可置于实施细则中。
第三，指挥部指挥工作机制可确保职能履行。以现场指挥机构为例，现场指挥机构是应对大灾巨灾而设，对决策效率的要求最高，就以其工作机制的建立为例，如以章或节规定，要确定章节名称、内容和条文设计。如条例规定太过繁琐，可于实施细则中规定，尚未出台实施细则，可在预案中先行确定。
第四，完善软法建设可通过其民主、补充和转化等价值特性弥补硬法缺憾。软法民主价值在于其制定过程广泛的群众基础和大局观念，在行政法领域起到了连接官方和民间的桥梁作用，并因此被认为是硬法在实践领域的创新和补充，适时转化为硬法则是补充价值发展过程中权衡选择的结果和进化，它保障和促进了民主、宽容和秩序、效率等法价值的实现。关于地震危机管理的软法实践和经验均来自政权上层，是丰富的立法可参考资源。租作用最突出的是地震应急预案，在硬法规范不健全的情况下，可在抗震救灾的实际工作中起到不可估量的作用，如前期铺垫和准备，各部门职责的进一步细化，震后从预到救以及现场监督贯彻实施等，操作性实用性也很强。
第五，其他需要指出的。凡涉及指挥权行使，职能履行，须辅以相应的法律责任条款和落实机制，；“必要时”等法律含糊用语出现频率很高，虽为法规操作预留了空间，但和应急法律法规的效率追求不相符，可在附则中加以解释。关于抗震救灾指挥部办公室的实体化，如可以国家防汛抗旱总指挥部为范本，则首先需扩大内涵更名为“防震减灾指挥部”（包含抗震救灾）而非“抗震救灾指挥部”（其含义仅限于发生地震后），合理界定办公室的职能，发挥平震结合的枢纽作用。
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