摘要：目前在我国虽然仍存在着行政相对人参与权被忽视的情形,但是行政相对人参与权的重要意义已经逐渐为公众所认识。行政权力行使过程中,行政相对人只有以个人或组织的形式参与决策才能变被动为主动,扩大公众参与也是民主国家的必由之路,而实现行政相对人参与权的途径首先是要保障行政相对人的知情权,其次则是要保障行政相对人的获得救济权。
关键词： 行政相对人;参与权;知情权;获得救济权
行政相对人是指在行政法律关系中,与行政权力主体相对应的另一方当事人,即其权益受行政权力主体行政行为影响的个人和组织。在当今社会,行政权力所涉及的领域非常广泛,与行政权力主体相较,行政相对人处于弱势毋庸置疑,我们说“有权利必有救济”,同样也可以说“有权力更要有救济”。事后的救济固然需要,但事前的救济与之相比则更为重要。特别是行政相对人对于决策、决定的参与权,作为一项程序上的权利尤为关键,不得不提。“有序地扩大公民参与公共政治是建设民主国家制度的必经之路”①。但此路任重而道远,不仅仅是我国,就连自称民主的美国,他们的学者也在书中不得不承认“在我们生活的这个时代里,据称由于公民和他们的政府之间的联系已经严重减弱,所以,体现核心民主价值的责任性和合法性往往被描述为是与公民的妥协或面临危险”②。如果行政权力主体普遍持这种态度,行政相对人的参与权被忽视或根本不被提及的局面就可想而知了。
一、对行政相对人的参与权之界定
行政相对人的参与权是行政相对人的一项程序性权利,是指受行政权力影响的个人或组织有权参与行政权力主体做出行政行为的过程,以保证自己的合法权益。具体来说,如通过听证会、论证会等形式参与决策的制定、参与与自身有利害关系的具体行政行为的决定等等。“现代行政程序的中心理念就是,改变传统行政法中行政相对人一味被支配的被动地位,赋予行政相对人各种程序性权利,通过行政程序公开、行政相对人的参与,产生实体结果,通过程序正义吸收不满,最大限度地实现公正”③。
二、行政相对人的参与权之重要意义
公众参与意义重大,“在当今相当数量的国家中,存在着公民对公共政策形成的广泛参与,而国家权力的行使也受到一种已经确立的宪政秩序的控制”④。我国公法学家认为公众参与的“战术意义和战略价值”在于:“第一,公众参与有利于公民、法人或者其他组织在具体行政行为中,维护自己的合法权益,防止行政机关单方面对自己做出不利的处理,侵犯其合法权益。第二,公众参与有利于行政相对人对行政决策、行政决定的理解,从而有助于消除行政决策、行政决定在执行中的障碍,保证行政决策、行政决定的顺利贯彻执行。第三,公众参与有利于消除歧视、偏袒,保障社会公正。第四,公众参与有利于加强对行政权力行使的监督,防止腐败。第五,公众参与有利于加强公民的主体意识,健全公民的人格。第六,公众参与有利于为国家行政权力向社会转移,推动公民社会的发展创造条件”⑤。国外的学者也认为,这种参与的好处在于:“第一,由于公民或公民团体的参与决策带来了更多的有效信息,这使得决策质量有望提高。第二,伴随着公民参与公共决策过程,公民对决策的接受程度大大提高,从而促进了决策的成功执行。第三,如果公民能够辅助公共服务的提供,那么,公共部门提供的服务就会增强公民对于政府行为的理解,从而会减轻人们对政府机构的批评,改善官僚遭到围攻的困境”⑥。从反面说,每个人或任何一个人的权利和利益,只有当有关的人本人能够并习惯于扞卫它们时,才能免于被忽视。强调行政相对人的参与权,有利于行政权力目标的实现。对行政相对人来说,通过行使参与权,保护自己的合法权益,以“直接民主”的方式弥补了“间接民主”——代议制的不足;对行政权力主体来说,由于行政相对人的介入,可以获得多元信息,提高决策、决定质量;避免抵触情绪,更易决策、决定执行。
三、行政相对人的参与权之实现途径
1.保障行政相对人的知情权。行政相对人的知情权是指行政相对人有权了解和获取除法律规定保密以外的行政权力主体的各种行政信息。参与的基础是知情,能够掌握有关信息,才能有效地参与,否则只能是“瞎掺乎”。所以,在公众参与广泛,且效果显着的国家无不加强政府信息公开方面的立法。例如,美国有《阳光下的政府法》《信息自由法》等法律。另外一些国家则通过其他方式来保障相对人的知情权,以在英国发生的英王诉卫生大臣案为例。英王诉卫生大臣案的申请人是美国国际烟草公司,该公司经谈判取得销售一种口服鼻吸剂
的许可,于是,他们在苏格兰建了工厂。后来,卫生大臣在一个专家咨询委员会建议下,采取行动,制定规章,改变原规定,禁止口服鼻吸剂。该公司认为专家的专业意见导致了大臣的决定,而他们没有获得知悉该专业意见的机会,因此也没有对该意见进行反对的真正机会。上诉法院法官泰勒认为:考虑到该规章将带来的总的变化和它对申请人的特定影响,公开原则要求他们应受到坦诚公正的对待。将直接导致禁止的专家意见置于申请人的知悉之外,是不公正也是不合法的。如果最终大臣做出的决定被证明是英明的,符合公共利益,那当然好,但如此冷酷的一步,如果不履行程序上的步骤要求,并让那些受到极大影响的人得到公正对待,是不能采取的⑦。在上述案例中,知情权受到侵犯是上诉人的理由,也是上诉人得到上诉法院法官支持的理由。而在我国行政相对人的知情权却屡屡遭到侵犯,例如,2003年9月1日施行的《环境影响评价法》中第五条规定:“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”第二十一条也规定:“除国家规定需要保密的情形外,对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目,建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。”然而,2005年2月24日广东省环境保护局做出了处理深港西部通道纠纷的粤环复[2005]5号行政复议决定书,在该行政复议决定书当中复议机关广东省环境保护局称深圳市环境保护局没有向相对人提供环境影响评价报告文件的法定义务。这个决定也就意味着行政相对人不能通过合法途径获得环境影响评价报告文件。对此我们不免产生疑问:公众没有知情权,何谈参与?2007年4月5日,为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用,国务院制定了《政府信息公开条例》,该条例自2008年5月1日开始施行,将在一定程度上保障行政相对人的知情权。在该条例的基础上我国还应尽快制定《信息公开法》等法律,正所谓“阳光是最好的防腐剂”。
2.保障行政相对人的获得救济权。行政相对人的获得救济权是指行政相对人的合法权利受到侵害时,有权获得相应的救济。获得救济权是实现行政相对人参与权的重要保证。只有参与权,但是对参与的结果不满意却无从说理,那参与的效果必然大打折扣。因此保障行政相对人的获得救济权,也就是保障了行政相对人的参与权。这种救济不仅仅是实体性权利受到侵犯可以获得救济,而且应包括对程序性权利侵犯的救济。只有行政相对人本人才能切身感受其权利是否得到救济,所以真正有效的救济制度是赋予公民通过积极行为获得救济的机会。即便行政权力行为只是损害相对人的程序性权利,也应获得救济。因此,我国应制定完善的《行政程序法》,切实保障行政相对人的获得救济权。同时,还应完善有关行政复议、行政诉讼、国家赔偿、国家补偿方面的法律规定,以与之相配套。
注释:
①王绍光、胡鞍纲、周建明:“回顾与展望:对国家制度建设的历史思考”,见胡鞍钢、王绍光、周建明主编:《第二次转型 国家制度建设》第380页,清华大学出版社2003年版。
②⑥[美]约翰·克莱顿·托马斯:《公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略》第153、153页,孙柏瑛等译,中国人民大学出版社2005年版。
③吴志红:“关于现代程序的再思考”,载《行政与法》2002年第9期。
④[美]斯科特·戈登:《控制国家——西方宪政的历史》第3页,应奇等译,江苏人民出版社2001年版。
⑤姜明安:“公众参与与行政法治”,载《中国法学》2004年第2期。
⑦[英]卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯:《法律与行政》第356页,杨伟东等译,商务印书馆2004年版。
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