论文摘要:行政法观念最初是在西方文化背景下产生的,反映了西方社会发展的特点。由于行政法产生的历史与思想基础不同,西方国家行政法发展又分为以法德为代表的大陆法系与以英美为代表的英美法系行政法发展模式。两大法系各国行政法在发展过程中具有不同的历史背景,决定了他们在具体原则和内容上的差异,但其发展趋势又有共同性。
一、两大法系行政法的差异
1.行政法的概念
行政观念的现代转变必然要求行政与法的结合,即行政法的产生是行政与法结合的一种结果。法治主义价值确立为国家观,是行政法的概念获得现实基础的思想条件。当行政活动贯彻法治主义原则时,才能形成现代意义上的行政法概念。由于各国行政法产生与发展的历史过程不同,各国行政法理论对行政法的概念表述也不尽相同。
英美法系国家中,最早给行政法下定义的是英国著名法学家奥斯丁。他在《法律学》一书中认为,公法由两部分组成,一部分是宪法,另一部分是行政法,行政法是规定主权行使之限度与方式的法。
两大法系在行政法概念上的区别主要表现在:第一,英美法系的学者更注意从控制、防止行政权力膨胀、保护私人利益的角度分析行政法概念;而大陆法系国家更侧重从国家管理的角度确立行政法概念。第二,英美法系行政法学者侧重以法的支配原理为基础构建行政法的概念;而大陆法系国家侧重于从权力的需求与公共利益的角度思考行政法的概念。第三,英美法系的学者们通常是从狭义的角度理解行政法的概念,其内容比较狭窄,如美国的行政法概念就不包括试题法和内部行政法;而大陆法系的学者们理解行政法侧重于其广义内容,既包括实体法又包括程序法,既包括外部行政法又包括内部行政法。
2.行政法的地位:作为宪法组成部分的行政法与独立的部门法
在英美法系国家,宪法是“静态的法”,行政法是“动态的法”,行政法是宪法的组成部分。首先,行政法是行政程序法,是立法机关对行政机关的委任立法等进行监督,司法机关对行政机关的行政决定进行司法审查,以及通过立法和判例建立起来的约束行政机关的程序规则。其次,在“议会至上”或者“司法至上”的宪政体制下,行政程序在实质上是实现权力分立或者职能分立的工具,这也与宪法的基本属性相一致。
在大陆法系国家,行政法是独立于宪法的一个基本部门法。学者们认为,宪法是将公权力做出确定的分配的法,处于司法和行政及其权力之上,而行政法则是对行政加以规定之法,是在人民与行政之关系上,设定人民之权利及义务,规定人民与行政之法律关系,包括行政机关的组织形式,行政权及其行使的程序和原则,公民在受到行政行为侵害时的救济措施,以及行政责任等内容。
3.行政法的性质:控权法与自律法
在英美法系国家,行政法是以司法审查和行政程序为中心的控权机制,是一种控制行政权的程序和方法的法。也就是说,行政法是控权法,是立法机关和司法机关用来控制行政权,防止行政权滥用和行政专横,防止其侵犯立法权和司法权,以及当行政权被滥用时予以补救,从而保障个人自由的程序和方法的法。行政机关及其享有的行政权,对公民及其享有权利并不具有固有的优越性。总之,行政法是管理行政机关的法,而不是由行政机关制定的法。在大陆法系国家,行政法是一种自律法,是以行政权和效率为中心的自我约束体系。
4.行政法的形式:成文法与判例法
按照传统的法源理论,成文法在英美法系国家,判例法在大陆法系国家都被认为不是正式意义上的行政法渊源。对此,国内学者尚有争议。但是,判例法在大陆法系国家行政法形成和发展中具有重要的地位,英美法系国家行政法体系以成文法为显著特点,这些都是不容忽视的。
5.行政法学的研究重心:行为法与程序法
大陆法系的行政法学是以行政行为为核心的。在大陆法系国家,法通常被视为是赋予主体实现自己权利和利益的行为规则,是一种权利法。因而,行政法上关注的是能沟通主体的权利和利益的桥梁——行政行为,以及与之相关的行政组织法和行政救济法,行政程序被认为是对权利的一种保障。
在英美法系国家,行政法学中虽有行政行为的概念,却没有相应的理论。在法学家眼中,法是为主体提供的,在其利益受到侵害时可能采用的补救机制。他们并不关心主体的意思表示能否实现其利益,相反却更加关注其在利益受损时可能获得的救济机制。以自然正义或者正当程序观念为基础的行政程序,包括委任立法的程序和制定规章的程序,调查、听证、裁决的程序,司法审查的程序等,构成了行政法学的基本框架。
二、行政法差异成因的分析
1.历史因素
行政观念的产生与发展只是为行政法的产生提供了现实可能性,行政与法的结合是在社会政治、经济与文化的综合因素影响下进行的。在不同的历史与文化背景下,行政法产生与发展的过程是不尽相同的。历史背景与历史发展过程的不同,是形成各国行政法自身特点和相互差异性的主要原因。
2.行政法文化
不同历史条件下行政法的发展以及行政法所表现出来的差异,是行政法文化的体现。行政法产生与发展的不同历史背景,实际上是行政法文化的差异。大陆法系与英美法系国家行政法之间的差异,是两种不同法文化的差异。在历史发展过程中所形成的特定的法文化,制约着特定行政法制度。因此,我们可以从不同的角度讲行政法文化分为不同类型,如按行政法所体现的价值观念,可以将行政法分为西方行政法文化与非西方法文化。当代社会中,行政法现象实际上是一种文化现象,文化的差异性造成不同类型以及同一类型不同国家行政法的特殊性。
3.理论基础
英国的行政法是一种控制政府权力的法律,其宗旨在于防止权力的滥用。因此,就其理论基础而言,英国行政法是有效的控制行政权力组织与具体运行过程的规范体系,并以控制权力、保障社会主体权利与自由为其思想基础。美国行政法在基本观念上接近英国行政法,强调控权的价值和意义,以控制行政活动来达到行政与公民之间的平衡。法国行政法源自特殊的历史条件,强调行政机关及其组织活动的调整,采取二元化的司法体制。德国行政法发展的起点是警察行政,即在权力运行中突出公权力的优越地位。
由此可见,各国在行政法历史发展过程中曾积累了总结其实践的理论成果或理论基础,并通过理论的归纳与概括表明了其行政法的时代与民族特色。
三、当代行政法的发展趋势
1.传统行政法观念的转变
当代行政法的发展首先在观念上发生了深刻的变化,即各国普遍强调行政的积极性,出现了给付行政、服务行政等新的行政观念。在传统行政法体制下,行政法的主要功能限于行政立法、行政行为、行政权力等权力作用,非权力作用限定在非常有限的范围,所有的行政作用以行政行为概念为基本原则。其致命缺陷在于它无法保证行政机关有效的履行法律义务。本世纪以来,社会发展要求行政机关提高效率,增进整个社会福利,同时,议会以越来越多的模糊的规定对行政机关授权,使传统行政法无法解决日益膨胀的行政立法所带来的种种问题。这样各国不得不超越传统来寻找答案,从而刺激了行政法的变化,并使当代行政法的原则、内容、范围和体制等方面均大大不同于传统的行政法。具体表现在:第一,行政权作用范围的有限缩小。第二,行政强制的弱化。第三,实质行政法观念的深入。第四,行政程序法理念的增强。所有这些变化,必然会促使行政效率提高,公共利益的实现。为此,开始于20世纪四、五十年代的行政程序法典化浪潮一直到八十年代以后仍然方兴未艾。
2.行政法的法典化趋势
过去,行政法学者们普遍认为,由于行政法处于不断的变化的过程,而且调整范围比较广,难以制定统一的法典。但是,没有统一的行政法典经常出现行政法规之间的矛盾与重复。从各国的行政法规与法律体系的现实来看,有一半以上是调整行政关系的内容。由于没有统一的行政法典,其功能的发挥会自然受到限制。从历史上看,制定一部统一的行政法典一直是行政学者们追求的目标。如果从行政法在未来的社会发展中发挥的基本功能看,行政法的法典化将是一种必然的发展趋势。
3.行政法的国际化趋势
传统行政法调整的范围只限于国内,因而被理解为国内公法的一部分。但是随着法律文化的相互交流与发展,传统行政法的调整范围得到扩大,内容及其调整方式出现了国际化趋势,法规的内容更多的涉及到涉外方面。本世纪30年代出现了国际行政法的概念,国际法因素以不同的形式影响着国内行政事务与行政作用。国际行政法的调整范围远不止国际公务员制度,它包括一系列的国际行政管理制度。随着国际经济一体化、全球化的不断推进,涉外行政法必将在行政法体系中占据重要的地位,并直接影响一国行政法的发展。
参考文献:
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