[论文摘要] 在我国，依法行政尚处在初级阶段，行政法治还面临十分艰巨的任务，无论是观念上还是制度上都面临着挑战。依法行政是法治的关键和核心，其核心则是依法行使国家权力。几个世纪以来，法治理论与实践对政府权力予以高度关注，这与行政权力作用范围的广泛性、与人们生活联系的直接性密切相关。因此，作为行政执法系列活动显得尤为重要。行政执法是行政主体依照法定职责、权限和程序，执行、适用行政法律规范的行政行为，是行政主体一项重要的行政管理职能活动。行政执法效能指的是行政执法的效果和作用，它能否有效发挥，是衡量一个国家法治化的重要标准，是体现一个国家经济和社会发展的主要因素。同时，人民群众往往通过执法活动来认识和评价政府，因而它也直接关系到政府在人民群众中的威望。所以，在现阶级如何发挥行政执法效能，建立高效的行政执法机制，是摆在我们面前的一项重要而又艰巨的任务。
[关键词] 行政执法 行政执法效能主要因素 对策
一、行政执法和行政执法效能的概念
行政执法是行政主体依照法定职责、权限和程序，执行、适用行政法律规范的行政行为，是行政主体一项重要的行政管理职能活动。具体来讲，行政执法是执行和实施行政法律规范，并将行政法律规范适用到具体人和事，使法律规范的要求在现实生活中得以实现，从而实现国家管理职能。
行政执法效能指的是行政执法的效果和作用，它能否有效发挥，是衡量一个国家法治化的重要标准，是体现一个国家经济和社会发展的主要因素。同时，人民群众往往通过执法活动来认识和评价政府，因而它也直接关系到政府在人民群众中的威望。因此，在现阶级如何发挥行政执法效能，建立高效的行政执法机制，是摆在我们面前的一项重要而又艰巨的任务。本文拟就影响行政执法效能的主要因素及相应对策作一探讨。
二、影响行政执法效能的主要因素
国家行政事务的广泛性和内容的复杂性，决定了行政执法的种类和形式的多样性，因而影响行政执法效能发挥的因素也表现的较为复杂。
（一）行政立法的滞后性是影响行政执法效能的客观因素
加强和完善行政立法，是实现行政执法法治化的一个最基本的环节。改革开放以来，尽管我国民主法制建设取得了举世瞩目的成就，有了较为完整的行政法律体系，但由于我国行政立法工作开展时间不长，理论基础尚显薄弱，因而，行政立法从总体上看是滞后的，还难以适应市场经济和行政法治的要求。表现在：一是行政立法“量”的滞后性。即立法工作仍有许多空白，一些急需的法律、法规（如行政强制法、行政程序法）迟迟不能出台；与现有的法律、法规相配套的法规和规章不完备，未能形成完整的法律体系。这种“量”的滞后性，使大量的行政行为处于一种无拘无束的放任状态，客观上影响了行政执法效能的发挥。二是行政立法“质”的滞后性。表现为立法模式陈旧，缺乏创新，许多法律法规仍带有大量的计划经济痕迹；立法权授权职责不明，授权立法权限、程序界定的过于原则；对行政相对人作限制性、惩戒性规定较多，对行政机关作限制和服务性规定少；原则性规定多，具体性规定少；作实体性规定多，作程序性规定少等。“质”上的滞后性，使行政执法效能受到限制，在一定程度上出现了无法可依、无所适从的局面。三是现存的法律、法规与规章之间缺乏协调和统一，使行政执法者难以适从；有些法律、法规的一些条款太原则，不便操作和畸轻畸重；还有一些法律、法规对某些行政机关设置的职权过大，尤其对自由裁量权，往往规定的幅度过大，并且没有顾及到公民权利一旦受到侵害后的法律责任，容易造成少数行政执法人员毫无顾忌地滥用行政权；行政程序法律制度很不健全，没有实现行政程序法律化，严重影响了行政机关的依法行政。因此，我们必须进一步完善行政法律体系，为依法行政创造法律条件。
（二）地区或部门利益的驱动性是影响行政执法效能的主要因素
行政执法是一种依法行使职权的活动，必须严格依法办事，强化法律的权威，切实遵循以事实为依据，以法律为准绳的原则，坚持公民在适用法律上一律平等，这是维护行政执法的基本前提，是发挥执法效能的基础。当前，制约依法行政的瓶颈是行政执法过程中的地方保护主义，地方保护主义源于地区和部门利益的驱动，他们往往把对地区或部门利益的保护作为发展地方保护经济，并进而视之为自己晋升的重要条件，因而，在领导行政执法中，不惜牺牲国家的整体利益，采取地方经济贸易壁垒政策使国家法律的权威服从于某些个人的权力。二是群体经济利益的驱动，这使得一些地区或部门的执法成为增加群体经济收入的重要途径，因而在执法过程中，执法不严、违法办事、徇私枉法、吃请受贿现象比较突出。
（三）行政执法体制的保守性是影响行政执法效能的内在因素
行政执法是依法行政的核心内容。能不能建立法治化的执法秩序，关键在于能不能把行政主体的执法活动纳入法治轨道，即用法律的规范性、民主性、科学性来约束行政执法行为的随意性、集权性和主观性，建立依法行政的执法体制。当前，我国法律规定的行政执法体制基本体现了民主和法治的原则，行政执法体制改革也收到了明显效果。但是，法治原则在实践中未能充分体现在行政执法中，因而也就缺乏先进的创新的体制模式，也就未能从根本上改变现有的执法体制结构的总格局。表现在：一是行政执法体系不完整与机构膨胀并存，传统的以区划设置为基础的行政执法体制尚未打破，能适应市场经济需要、并切实有效的发挥作用的机构未能建立起来，或不能真正发挥作用；二是机构的设立缺少市场根据，还存在大量的行政意志；三是行政执法机构缺乏统一协调，机构重叠，职能交叉，加之权责界定不明，导致行政执法程序过多过长、部门之间相互扯皮，执法权限重复交叉等。如对个体户的管理，涉及到工商、税务、物价、卫生等多家执法部门，由于对同种法律行为有多种不同执法依据的交叉，客观造成行政执法者不作为、乱作为或难作为。与此同时，我国行政执法队伍建设虽然经过多年努力，有了长足进步，但是整体素质仍然不高。目前行政执法中存在的问题不少，如越权执法、不作为违法、随意执法、乱施处罚等问题的出现，既有不懂法而出错的，也有滥用权力而违法的。
（四）行政执法监督机制的松散性是影响行政执法效能的根本因素
严格和完善的行政执法监督机制是实现依法行政的根本保障。目前，我国对行政权力的监督制约形成了自己的体系，这一体系包括权力机关的监督、审判机关的监督、检察机关的监督、行政机关自身的监督、党的监督以及新闻舆论、人民群众、各民主党派、社会团体等的社会监督。应该说，我国的监督体系是比较全面和严密的，它在实际工作中也发挥了重要作用，然而实践中存在的有法不依、执法不严、违法不究以及腐败现象的滋生和蔓延表明了行政权力监督乏力和监督体系存在缺陷。这其中有立法方面的原因，也有监督机制上的原因。就现状而言虽然宪法规定了人民代表大会及人民群众对于行政机关的监督权，并且司法监督和行政赔偿责任已有法可依，但因为缺乏配套的法律，这种监督还未能真正发挥作用。表现在：一是缺少具体的、操作性强的实施细则，导致监督力量分散，监督职责和义务不明；二是由于行政执法范围极其广泛，且有些执法专业技术复杂，“人大”监督力量不够，技术条件受限制，所以“空白”地带就多；三是人民群众的监督意识整体不高，而且对许多执法事务难以全面了解和掌握，使监督作用不能充分发挥；四是一些司法监督机关因在财政上受制于当地行政机关，因而监督力度不够，甚至完全丧失监督职能。例如，作为行政系统内的专门监督的行政监察，由于它与行政机关有着行政隶属关系，使得这种监督在实践中很难真正履行其监督职责，以致弱监、虚监、失监现象相当严重。还有，行政复议也存在着一些亟待解决的问题。目前，有些同志怕麻烦、推诿等不愿受理行政复议申请的情况还在相当程度上存在，在行政复议决定上，还存在该撤销或者变更而维持的情况，上下级之间“官官相护”的问题尚未彻底解决，等等。
（五）行政执法人员整体素质不高是影响行政执法效能的重要因素
行政执法活动是由行政执法人员来实施的。行政执法人员素质的高低，在一定程度上决定了执法效能。近几年来，通过一系列的公务员录用、培训、考评等规范措施，以及开展的一系列普法宣传教育，我国执法队伍的状况有了很大改善，但由于我国缺乏依法治国、依法行政的传统，人们的民主法制观念淡薄，特别是一些非常有害的观念或思想，严重阻碍着依法行政的实现。从整体上看，这支队伍还不能完全适应市场经济发展的要求。表现在：一是政治素质有待提高，缺少“公仆”和服务意识，一些执法人员在拜金主义影响下，以权代法、以情代法、贪赃枉法、徇私渎职等现象较为严重；二是文化素养整体不高，少数公务员在执法中不文明、不礼貌、态度恶劣粗暴，甚至以刑代讯、“以言代法”、“以权压法”，置法律于不顾。三是执法业务、水平普遍较低，重实体、轻程序，缺乏深入实际调查研究的作风以及耐心的思想工作方法，错案假案，违法执法、执法不当案件较为突出。这些都严重阻碍了依法行政观念的根植和依法行政方略的推行。
三、充分发挥行政执法效能的对策
（一）夯实立法基础，使依法行政有法可依
立法工作是一项基础性工作，是行政执法工作的生命线。必须加快立法步伐，改变某些领域无法可依或有法难依的状况。因此，加快立法步伐，提高立法质量，逐步建立起适应社会主义市场经济体制需要和wto要求的法律体系，是当前行政法制建设很重要的任务。首先，要进一步解放思想，更新立法观念。要善于学习先进国家的行政立法经验，并注重立法模式上的创新和突破，增加适当的预前性和超前性，为行政执法奠定一个良好的法理基础。其次，确定统一的立法体制，明确行政立法权的专属范围，明确规定地方立法和地方行政立法的具体权限范围，从源头上杜绝地方和部门利益的争执，以防止执法过程中的地方保护主义。第三，加快我国行政程序法、行政强制法等急需的法律规范的制定，进一步完善我国行政法律体系，使行政执法有章可循、有法可依。第四，加快我国现有的行政法律法规和规章的修、改、废，进一步明确行政执法部门、执法人员的权职范围和法律责任，以保证行政执法部门和执法人员各司其职，同时，又可逐步消除现有规范性文件中的不透明、效力低、分散混乱等现象，为行政执法的统一、公平、公正提供条件。第五，健全立法程序，确保立法质量，限制立法过程中部门之间的争权、争利。第六，统一法律解释权，明确解释权的权限，防止解释法律和适用法律的任意性。应当看到，一个法律文件制定得成功与否以至于最终能否被有效地施行，很大程度上取决于该法是否正确而深刻地反映了广大人民群众的意志和利益，以及它所要调整的那部分社会事务发展的客观规律。因此，立法必须提高民主化和科学化程度，使法律充分体现民意，与社会生活相一致，符合社会发展的客观规律。要防止立法中渗入局部利益和部门利益而影响法律的全面、公正和完整。同时，避免各种规范性文件在调整社会事务时发生重复、冲突或疏漏，维护国家法制的统一。
（二）进一步完善行政执法体制，打击地方保护主义
随着社会主义市场经济的发展，特别是中国加入wto以后，市场主体多元化，经营方式多样化日益明显，经济运行、经济关系等市场化取向表现的将更为充分，这必然导致对我国传统行政执法模式的冲击，传统的行政执法体制已远远不能适应新形势、新任务的要求，为此，要推进行政执法模式的改革，实现执法重心转移。理顺现行行政执法体制，按照条块结合、适当分权、便于执法、讲求实效的原则，走综合执法之路。一是要从制度上保证行政执法体制的科学性、合理性，通过完善行政机关的组织、行政授权、行政程序的法律，为依法行政提供法律保障。二是改革传统的以区划设置为基础的行政执法体制，理顺行政执法机关之间的关系，明确划分行政机关的职责权限，避免扯皮现象。三是进一步贯彻收费和罚没收入收支两条线制度，杜绝“三乱”行为，削弱部门权力利益。四是根据精简统一、效能的原则，科学设置行政执法内部监管机构，依法进行授权行为和委托行为。
地方保护主义是依法行政的“拦路虎”，一日不除，依法行政就不能独立自主地开展。为此，要严格按照中央和国务院有关指示、指令精神，严肃查办地方封锁案件；继续大力改革财税制度，建立严格的责任追究制，从制度上削弱地方保护主义的内在动力。
（三）完善行政执法的法律监督机制
法律监督是行政执法的法治化的重要环节和重要组成部分，因此，建立和完善以国家权力机关为核心的外部的、公开的、长期的，而且是具有系统的法律监督体制，是发挥行政执法效能的关键。首先，要加强和完善人民代表大会对国家行政机关的监督。除了要在现有法律框架内加强监督力度外，还应尽快制定监督法，特别是要完善人大的宪法监督制度、财政监督制度和重大事项决定权以及人事任免权制度。其次，要完善行政监督体制，进一步强化行政监督机关，其地位要提高，职权要扩大，工作独立性和专业性要加强，这是实施行政法制监督的组织保证。同时，要重点落实行政复议制度，这是实现上级行政主体对下级行政主体实施监督的重要途径。第三，要加强和完善司法机关对行政执法部门的监督，要通过制定配套的法律落实和完善宪法规定的司法机关独立行使职权的制度。第四，加强群众监督，特别是社会舆论监督。运用举报、检举、揭发、控告、建议和利用报刊、广播、电视等舆论工具进行批评等有效方法，对行政执法活动实施监督，把行政执法活动置于广大人民群众和社会的监督之下，有利于促进行政执法活动的合法、公平、公正，有利于增强执法者对人民的责任心。这种监督必须形成制度，切实加强。使它们共同服务于人大监督这个中心，并形成监督合力。
（四）狠抓行政执法队伍建设，努力提高行政执法人员素质
首先，要重点培养执法人员的法律意识，这是实现依法行政的思想前提。崇尚法治的信念会驱使人们为加强法治而努力奋斗，蔑视或规避法制的思想必然导致法制废弛。因此，执法人员的法律素质状况如何，直接关系到执法工作的优劣。因为执法人员是执法工作的主体，他们对法律精神的深刻理解，对法律现象的理性思考，对法律功能的清醒认识，对法律规则的正确领会，是正确执法的基本条件。其次，要坚持不懈地抓紧行政执法人员的思想教育、法律政策教育和业务培训，这是提高执法人员执法素质的重要途径。第三，加强考核、任用、奖惩等制度建设，要坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，健全对行政执法人员的录用、考核、晋升、奖惩、辞职、辞退等具体制度，突出严字，严格管理，严明纪律，赏罚分明，形成“能者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良好机制。 从严整治违法违纪行为，建立一支纪律严明、清正廉洁、作风过硬、深得人民信赖的行政执法队伍，促进依法行政，严格依法办事。
综上所述，我国要实现依法行政，提高行政执法效能，必须革除一切与依法行政的要求不相适应的旧观念，必须进一步完善行政法律体系，必须理顺现行行政执法体制，提高执法队伍素质，强化和完善行政执法监督机制。只有这样，才能为解决我国依法行政中存在的现实问题创造条件，不断推进依法行政的进程，实现依法治国的宏伟方略。
参考文献：
1、行政法与行政诉讼法，张正钊主编，1999年中国人民大学出版。
2、行政诉讼法学，罗豪才主编，1990年中国政法大学出版。
3、行政法学，罗豪才主编，1996年北京大学出版社出版。
4、行政法学，姜明安主编，1998年法律出版社出版。
5、论中国行政程序法的基本原则，1995年刊载中国法学第六期。
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