论文摘要:本文在分析确立行政法中诚信原则必要性的基础上,探寻确立在行政法中确立诚信原则的可行路径。
诚信,是人类起源发展至今的一个非常重要的道德准则,后来被法律化。诚信原则最早适应于私法领域,作为民法“帝王条款”,在相关民事法律特别是合同法中得到广泛应用。随着公、私法理论的发展,公、私法划分的非绝对化,诚信原则逐渐扩展至公法领域,一战后已在实务中得到运用,二战后进一步发展,为人们普遍接受。诚信原则不仅是私法的内在要求,也是公法的基本精神,“苟无诚信原则,则民主宪政将无法实行,故诚信为一切行政权之准则,也为其限界。”[1]随着行政法治的发展,诚信原则将进一步贯彻到各种行政行为中,指导和调整行政法律关系。
1 行政法中确立诚信原则的必要性
1·1 是保护公民权利的需要 行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使,防止政府滥用权力,以保护公民。有效的但必须是有节制的行政权是现代行政法中最基本的问题,是构建现代行政法的基本原则的逻辑起点。为了提高行政效能,法律为政府设立了行政自由裁量权,这本质上是为行政权保留的一个“自由活动”的空间[2]。然而,“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界线的地方才休止。”[3]没有限制的自由裁量权与专制无异,随时会威胁公民权利的存在。行政法必须考虑如何防止政府行政自由裁量权的滥用。事实上,政府在允许自由裁量的范围内,做出适当的行政行为,不仅要依靠法律加以约束,而且可以依靠行政执法者的道德自律,而这种道德自律的最高体现便是诚信。诚信原则由于将道德规范与法律规范合为一体,兼具了法律调节和道德调节的双重功能,因而是限制政府自由裁量权滥用的有效机制。
1·2 是节约行政成本,提高行政效能的需要 在现代社会,政府不单是个人权利的守卫者,同时也是个人权利的促进者。然而政府履行这一职责的基本前提是必须拥有一个有效率的行政权[4]。诚信原则的确立,对于节约行政成本,提高行政效能具有重要的保障和促进作用。首先,诚信原则有助于减少行政阻力。“现代行政法的精神就是服务与合作精神。”[5]政府行政的高效能是建立在行政主体的服务与相对人的合作这一平台上的。政府诚信行政,行政相对人的预期利益受到法律的保护,减少了不确定性,将有利于政府建立行政信誉度,使行政主体和行政相对人能够良性互动,消除双方的对立和不信任,最大限度减少行政阻力。其次,诚信原则还可以节约行政活动的成本。如果政府能遵守诚信原则,严格按照法律行政,维护政府的良好道德形象,必能降低行政成本,使自身行政行为得到很好地实现,达到一种“政令通达”的状态。企业和公民如果都依照诚信原则,按照法律规定行事,那么企业和公民的活动都会减少许多因为不守法而带来的不利。最后,诚信原则有助于保证行政合同的有效履行。行政合同在近年得到了飞速发展和运用。既然是合同,从本质上来说就是一种契约,契约所包含的自由、自主、自制、自律等这些人类最美好的价值,必然要求合同双方当事人遵守合同的基本原则,即必须严格讲究诚信原则。把诚信原则导入行政领域,目的就是要在履行行政合同时,不仅对行政相对人要有约束力,而且同样要约束行政主体行为。
总之,在行政合同中讲究诚信,不仅能调动行政相对人的积极性,保护行政相对人的合法权益,而且能更好地实现行政目标,树立责任政府的形象,提高行政效能。
1·3 是经济社会发展的需要 现代法治是与市场经济相伴随的历史进步。随着市场经济确立和发展,促使现代政府由管理型政府转变为服务型政府,要求政府诚信行政,这是经济社会发展对现代法治国家提出的必然要求。我国确立了市场经济体制,提出要建立社会主义法治国家,那么政府的行政方式也要相应发生变化,要由过去单纯的行政命令和强制性的行政行为,转变为更多的是政府讲究诚信,对行政相对人进行说服和合作。具体来说,现代社会政府在以下几方面都必须贯彻诚信原则:(1)政府在管理经济时必须讲诚信,政府不应直接干涉企业的经营活动,而必须通过执行全社会都应该遵守的法律进行,平等对待每一个经济实体。(2)政府在促进社会福利时必须讲诚信,公平对待社会每一个群体。(3)政府在维护和合理利用自然资源时必须讲诚信,不得为追求政绩而破坏环境。
1·4 是公民的道德期待和伦理要求 公民对政府一直怀有真诚、善意、守信、合理等道德期待和伦理要求,这种道德期待和伦理要求作为一种社会理想,与正义、公平等一样,是包括行政法在内的实体法的重要基本原则,对实体法产生重要的制约和指导作用。相反,行政法中蕴含诚信原则,对于提高公民道德素质,促进社会秩序也有着积极的作用。
2 诚信原则确立的路径探讨
在行政法中确立诚信原则非常重要,但是我国行政立法在这方面并不完善。要在行政立法上确立其地位,并进行具体适应,必须建立与其相配套的制度,使诚信原则在我国行政法中得以真正确立和完善。
2·1 确立诚信立法制度 诚信立法制度要求,法律必须自公布后才能对人产生效力,并且不得溯及既往,这是法治原则的重要内容,也是维护法律秩序的安定性和保护社会成员的正当权益的需要。按照法治原则,法律指向人们将来的行为,而不能约束过去的行为,不能要求人们遵守一项还未通过的法律,也不能依照一项新的法律损害人们已经取得的合法权益[6]。
2·2 完善对行政法规、规章的审查制度 行政法规、规章合法是确立诚信原则的前提。权力机关,包括全国人大和各级人大应加强对行政法规、规章的审查,上级行政机关也应加强对下级行政机关制订的行政规章的审查,有违诚信原则的行政规章不得通过,从源头上确保行政法规、规章中贯彻诚信原则精神。
2·3 强化依法行政制度 有法必依,执法必严是法治的重要要求,行政机关严格依法行政,是诚信原则在行政法中的重要体现,也是确保诚信原则在行政法中得以贯彻的重要保证。强化依法行政就是要求行政机关严格按照规定程序,公正行使职权。行政程序具有抑制恣意行政和保证理性选择的特点,是实现依法行政的精良工具。在行政管理过程中出现的许多问题,如行政专横、强制签订行政合同、索贿受贿等,都可以通过执行完善的行政程序加以避免。所以坚持依法行政,严格执行行政程序的规定,就是政府在坚守自己的“诺言”,此乃政府诚信的真正体现。
2·4 建立政府信息公开制度 政府信息公开制度已成为现代法治国家普遍确立的一项制度,不少国家制定了专门的政府信息公开法。一个透明的政府给社会带来的福音,就是建立信息公开制度,这也是保护社会稳定所不可缺少的条件。通过建立信息公开制度,让公民都知道政府做了些什么,政府将做什么,政府如何做,这些都是人们订立社会契约遵循诚信原则的体现。
2·5 建立听证制度 听证,被视为现代行政程序的基本制度。它要求行政机关在作出不利于行政相对人的决定时,要听取其意见,以确保有关决定的公平和正确。听证的形式有多种,有正式和非正式的,事前和事后的,以及建立听证代表人制度,这些都是行政机关诚信的具体体现。
2·6 完善司法对行政的监督制度 防止行政权力的滥用不仅需要加强行政机关的自律,还需要司法机关的积极监督。司法权作为行政权的一种牵制力量,可以监督行政机关的行为,纠正违法行政行为,及时处理行政案件。通过加大司法审察力度,发挥司法能动作用,对行政机关的行政行为作出客观的评价,监督政府的行为,达到对行政机关的诚信要求。
2·7 要严格执行归责机制 行政机关应该以一种“履约”的精神去实施行政行为,以平等的态度对待行政相对人。行政机关在出现了违法违规行为之后,必须严格追究违法的行政主体,并对被遭受损害的权益进行补救。行政机关不能因为自己的优势地位而对本机关的违法犯罪行为和违法犯罪人加以庇护。国家也同样不能随便保护违法的行政机关,这也是政府的一种守信体现。
2·8 完善行政赔偿制度 违反诚信行政,就必须承担行政赔偿责任。完善行政赔偿制度是确立诚信原则的保障。为制约法律变动过于频繁,维护法的安定性,保护公民对于法的信赖和基于这种信赖产生的利益,诚信立法制度要求,国家在制定、修改和废止法律的过程中,造成对个人权益损害时,国家要承担包括行政赔偿在内的相应责任。这在有些国家已有先例,如德国行政法中确立信赖保护原则,明确提出当社会成员对行政过程中某些因素的不变性形成合理依赖,并且这种依赖值得保护时,行政主体不得变动上述因素,或在变动上述因素后必须合理补偿社会成员的依赖损失,以保护公民对行政的信赖和基于这种信赖产生的利益[7]。
参考文献
[1]周佑勇·行政法基本原则的反思与重构[j].中国法学,2003,4:181
[2]章剑生·现代行政法基本原则之重构[j].中国法学,2003,3:65
[3][法]孟德斯鸠·论法的精神[m].上海:商务印书馆,1982·34
[4]刘颖·论行政法中的诚实信用原则[j].中共中央党校学报,2003,5(2):94
[5]波斯纳·法理学问题[m].北京:中国政法大学出版社,2002·344
[6]刘丹·论行政法上的诚实信用原则[j].中国法学,2004,1:34
[7]周佑勇·论德国行政法的基本原则[j].行政法学研究,2004,2:30
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