[论文摘要]经济特区立法权是经济特区的核心竞争力所在。但当前我国经济特区立法存在违背立法公平，破坏法制统一，授权依据、范围不明确，“一市两制”的立法冲突等现实问题。迫切需要从明确立法依据，界定授权范围，强化立法监督等多重维度对特区立法权运行进行规范，以保持特区法制的完备统一，为市场经济活动提供稳定预期，促进特区经济社会长期发展。
[论文关键词]经济特区；授权立法；改革
1992年7月，七届人大第二次会议第26次会议决定授予深圳市人大及其常委会和深圳市人民政府分别制定法规和规章的权力。此后，又先后赋予其他四个经济特区以自主立法权。特区立法一时间呈雨后春笋之势，在市场监管、社会管理以及社会保障等领域都取得了突出成绩。2000年《立法法》进一步明确规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定， 制定法规， 在经济特区范围内实施”，“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定”。经济特区立法权和自主立法制度正式确立。特区立法制度的建立和完善为特区经济社会改革打下了良好的法制基础，对健全社会主义法制体系也起到了突出显著的作用。
一、经济特区立法权概述
经济特区立法权是指20世纪80年代以来中国经济特区的有关国家机关，基于全国人大或其常委会的专门授权而形成的，制定效力不超出经济特区的规范性法律文件的一种地方立法权力。经济特区立法既不是中央立法，也异于一般地方立法。关于经济特区立法权的性质目前在理论界存在争议，主要存在三种学说观念。一种观念认为特区立法权是国家立法权的组成部分，特区立法是国家立法的组成部分，经济特区立法属国家授权立法。另一种观念认为，特区立法权只是一般的地方立法权，强调特区立法权的地理意义。第三种观念则认为特区立法权是一种较为特殊的立法权，既非国家立法权的一部分，也不是一般意义的地方立法权。本文倾向于第三种观念，因为作为由全国人大常委会授权而产生的经济特区立法权并不具备在全国范围内适用的效力，因而显然不成为国家立法。此外，由于立法权源、效力等级和适用范围不同，而且特区立法具有前瞻性、自主性、广泛性和实现性的特征，也因此特区立法权也区别于一般地方立法权，而应视为一种特殊的地方立法权。
赋予经济特区以自主立法权，是经济特区先行先试的必然要求，也是保持特区的经济活力，提高特区综合竞争力的现实需要。深圳特区立法为改革开放提供了坚强的法制保障，为经济腾飞发挥了有力的助推作用。此外，经济特区立法权也是我国立法体系的重要组成部分，是健全我国法律制度的重要力量。特区立法权的存在一方面为特区的经济改革提供了法律基础，另一方面，也有助于将特区经验成文化、立法化，并在全国范围内进行推广。例如深圳制定并实施的股份有限公司、有限责任公司条例，为我国《公司法》的修订提供了宝贵的经验。
二、经济特区立法权存在的理论冲突和现实矛盾
经济特区立法权的存在对特区经济社会发展的突出作用和重要意义不容否认。但另一方面，这项重要的制度设计也存在诸多理论冲突和现实矛盾。
1.我国通过授权立法的形式，赋予经济特区以立法特权，一方面体现了特区之“特”，而另一方面却又明显违背了立法公平、平等原则。根据周旺生教授关于地方立法权之间关系的认定：一国处于平级的各地区之间涉及立法问题上的关系。这种关系应是平等的、对等的关系。而作为经济特区的省、市明显比同级别的省、市拥有更大的立法自主权。在立法内容层面讲，经济特区的立法范围有三：第一，根据国家立法机关的规定，就原本属于国家立法机关立法的事项进行立法，制定特区法规在特区区划内实施；第二，根据国家立法机关的授权规定，结合经济特区的具体情况和实际要求，制定解决经济特区特殊问题的法规；第三根据经济特区的具体情况和实际需要，在授权范围内制定实施细则，保证宪法、法律和行政法规在本地区内得以有效的实施。以上三方面的内容，既包括国家立法权，又涵盖地方立法权，既有关于经济事务立法，也存在社会事务立法，涉及领域广，涵盖范围大，影响程度深。由此可见，经济特区的立法权绝非一般意义上的地方立法权，也正因此造成我国内部立法不公平、不平等问题。而且赋予立法特权远比给予优惠政策更有现实意义。因为优惠政策是一种临时性的措施，而立法特权是一种稳定的长效机制。这种立法特权容易造成地方政府的心态失衡，加剧了区域间的博弈冲突，造成不必要的资源浪费和恶性竞争。
2.《立法法》规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严”。我国是单一制国家，要求立法规范的内在统一。此外，我国正处在深化社会主义市场经济体制改革的关键时期，构建统一、开放、有序的市场环境也需要统一的法律适用。而经济特区立法权的设置无疑对法制统一原则构成了较大的冲击。此外，全国人大常委会还赋予经济特区以“变通权”。即特区人大和政府可以根据本地区的特殊情况，对适用于全国的法律、行政法规做出变通性规定。变通权是一项重大的权力，而且从现有的法律文件上看，全国人大及常委会并没有对这一变通性权力的范围边界进行明确的界定和限制，因此容易造成在立法实践活动中，法律适用上的混乱，影响立法稳定和法制统一。
3.全国人大常委会授权的限制条件是“根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法规定以及法律、行政法规的基本原则，制定法规”。其中授权立法依据是“遵循宪法规定以及法律、行政法规的基本原则”。对于宪法规定，由于我国缺乏违宪审查机制，“良性违宪”与“守住宪法底线”的理论争议一直存在，在授权立法领域这一冲突表现得更为明显。而法律、行政法规的基本原则更是涉及对“基本原则”这一不确定法律概念的解释问题，进而有可能造成特区授权立法界定不明确。全国人大常委会授权立法的范围为“根据特区的具体情况和实际需要”，属于明显的概括性立法授权。对特区具体情况和实际需要的不同解释会带来授权立法范围的不同解读，授权立法范围的不同解读又可能侵犯国家机关的专属立法权限，破坏法制统一，造成立法冲突。
4.《立法法》规定经济特区不仅具有经由全国人大常委会授权的特区立法权，而且还具有较大的市的立法权。由此，在特区内部形成了“一市两制”的局面。一方面，“一市两制”的存在有助于增加经济特区的立法空间与容量，但是另一方面又不得不承认这种局面的存在造成了经济特区立法冲突问题。在两个立法权的实施主体相同的情况下，立法主体显然会选择对自身最为有利的立法权。从效力角度讲，经济特区立法权来源于全国人大的特别授权，而且可以对法律、法规做出变通性规定，所以其立法效力高于较大的市立法权。从立法程序角度上讲，特区立法只需要交由全国人大常委会和国务院备案即可。而较大的市的立法并非迳行生效，需省级立法机关报备批准。在面临特区立法权和较大的市立法权二元选择问题上，特区人大、政府显然会更多地选择特区立法权，以规避繁杂的立法程序，达到最大的立法效力。但《立法法》设置较大的市的立法权有其明确的法律目的和功能定位，运用不当甚至虚置将会带来一系列消极后果。经济特区立法主要目的在于创新社会主义市场经济体制立法，改革计划经济发展模式的既有弊端。而较大的市的立法权设置的主要目的在于规范城市变革、重组和管理。若对较大的市的立法权虚置不用，则容易混淆市场经济立法和城市管理立法之间的界限，产生选用特区立法权路径依赖。此外“一市两制”的立法权设置模式也有造成立法冲突之虞。对此需要对经济特区立法和较大的市立法进行明确的界定和定位。
三、完善经济特区立法权的改革思路
（一）明确说明授权立法依据，规范界定授权立法范围
作为授权立法的依据的法律、行政法规的基本原则，应是统摄全部法律条文，体现着法的本质，经过高度概括的基本准则。因此法律和行政法规的基本原则应该包含诸如平等、自由、公正等法律基本价值，成文法明文规定的法律原则以及贯穿法律、行政法规始终的基本精神三方面的内容。而对于授权立法的范围问题应该更多地考量建立经济特区的目的和特区立法的定位。经济特区的设置目的在于实施新的经济政策和管理体制，因此经济特区立法权的设置就应该解决特区改革过程中遇到的特殊困难和现实问题。全国人大常委会必须出台明确的立法解释对授权立法范围做出明确的界定。具体来讲包括经济体制改革需要制定法规的事项，经济特区对外开放需要制定法规的事项，法律、行政法规尚未规范而经济特区需要先行制定法规的事项（专属国家立法权事项除外）三个方面的内容。
（二）科学界定经济特区立法与较大市立法的范围，避免“一市两制”，立法冲突
诚如前文所述，针对特区立法机关倾向性选择经济特区立法，造成较大的市立法权的虚置的问题，需要科学界定经济特区立法与较大市立法之间的边界，避免出现“一市两制，立法冲突”的现象。具体而言应做以下划分：一是总体上要本着市场经济立法领域考虑经济特区立法，社会管理立法主要考虑较大的市立法的原则。二是凡涉及经济特区特殊政策的事项，应制定经济特区法规，在经济特区内实施。三是凡需要对国家法律、行政法规做出变通性规定的应制定经济特区法规，在经济特区内实施。四是不涉及经济特区特殊政策、不需要对国家法律、行政法规做变通规定、可以在经济特区全市范围内实施的事项，应制定较大市法规。[5]
（三）强化经济特区立法监督，避免错误倾向主导特区立法活动
由于在立法实践中很难完全避免立法机关的地方利益保护和部门利益保护倾向，因此有必要及时引入立法监督机制。对于经济特区授权立法，监督的范围既应包括其制定的规范性法律文件在内容上是否符合法律和行政法规的基本原则，也要监督其立法的过程是否符合法定程序。特区立法须报请全国人大常委会和国务院进行备案，这一制度的设置旨在对经济特区的授权立法活动进行立法监督。但这种报备制度的设置只是一种事后监督，且并不具有撤销不适当的经济特区法规的权力，这也就意味着这种监督可能不彻底，甚至流于形式。因此对经济特区的立法活动有必要进行全程的监督，确保经济特区立法的公正性和公信力。
中国论文网(www.lunwen.net.cn)免费学术期刊论文发表,目录,论文查重入口,本科毕业论文怎么写,职称论文范文,论文摘要,论文文献资料,毕业论文格式,论文检测降重服务。
