[关键词]公共行政目标；社会需求；服务；公平；效率
[摘要]关于公共行政的目标，有“提供服务”、“提高效率”、“追求公平”等不同的范式。但从本质上来说，这些范式所追求的都只是一种方式或手段，并不足以代表目标，公共行政的目标应定位于满足社会需求。
马克思主义认为，政府的最终目标应该是消除其自身，实现人类的自由和解放。但在政府与国家仍必须存在的这漫长时期中，政府的目标到底是什么，作为政府价值主要体现的公共行政存在的意义是什么等问题仍需要从理论上加以阐释清楚。特别是在社会发展受到阻碍时，在行政改革难以取得突破时，更要从理论上深人地研究这些问题，以指导行政改革的发展公共行政的目标是指公共行政存在的意义和公共行政活动的目的指向。但到底应该以什么作为公共行政的目标，学术界并没有定论。我们下面对在公共行政学界基本得到认可的三种目标范式进行评述，希望能够得出自己的结论，并求教于学界。
一、关于公共行政的目标是提供服务
有学者认为，“政府行政的最大目的在于提供公共服务。”还有学者从社会契约论的角度提出“管理就是服务，行政管理的实质也是利用组织及其成员赋予的权力为公众利益服务”、“政府是公民间契约的产物，它在本质上是一种为公民和社会共同利益服务的组织。随着社会的发展，它日益脱离并凌驾于社会之上，但这种服务性质不可能改变，只不过是服务的对象不同而已。政府最根本的职能仍然是服务职能”、“公共行政服务的对象应该是公民、国家和社会三个方面。”
从新公共管理的角度而言，把服务作为公共行政的目标，会面临着如下几个问题的挑战：为什么把服务作为目标?现代政府的职能主要是提供服务吗?现代政府能提供好的服务吗?如果不能在这三个问题上得到肯定的答复，那么，公共行政以服务为目标则是错误的选择。先回答第一个问题，把服务作为公共行政的目标，用社会契约论来解释是因为保障公意的实现，保护公民的权利是政府的责任。但公民的权利和政府的权力是动态的，与建立契约之初并不相同，因此即使有这样一份契约，与现实情形也会有很大区别。这样，如何理解政府提供的服务就是公民希望得到的，是按照契约(也可以说是旧有的制度规定)，还是按照现实的情况来确定?从“服务”这个词中并不能反映出来。就第二个问题而言，如果把现代政府的主要职能界定为提供服务，那么，是哪方面的服务?为企业发展制定具体的目标，给企业的产品定价，算不算服务?也许多数人都认为政府提供的是公共服务，而非私人服务。问题是公共服务与私人服务的界限在哪?公共服务与私人服务是可以互相转化的，这一点应该能得到承认。而且，公共服务就只有政府才能提供吗?就算公共服务只应该由政府来提供，那么它能提供好吗?戴维?奥斯本和特德?盖布勒在《改革政府》一书中明确提出，自威尔逊始，“大多数政府领导人一直认为，政府的角色是单方面的：收税和提供服务”，许多本属于非政府机构提供的公共服务也被放在政府手里，“进步党人和新政拥护者相信，各级政府应该利用政府雇员去提供他们决定的大多数服务内容。”但是，“到了70年代，几乎没有任何市长、州长或者议员能够想象有其他的可行之道。他们已经被链条锁在收税和服务的大车上了。”随着经济增长放慢和财政危机的袭来，各种问题出现了，政府在提高税收和增加服务的二元悖论中徘徊不前，结果导致税费不断增加而服务却没有跟上，取消政府的呼声却越来越高。美国一些首先对政府进行改革的地方政府取得了明显的成绩，他们认为“提供服务并非政府的义务，政府的义务是保障服务提供得以实现。”“市政当局将会越来越经常地规定自己扮演催化剂和促进者的角色。市政当局将会越来越多地规定自己的任务是确定总是的范围和性质。然后把各种资源手段结合起来让其他人去解决这些问题…”因此，政府并不是公共服务的唯一提供者，而且，政府也并不一定能解决好公共服务的提供问题。
总结新公共管理运动的观点，我们认为，如果把提供服务作为公共行政的目标，将产生如下问题：第一，政府将会侵占许多非政府提供的公共服务，甚至私人服务。第二。政府将在收税和提供服务的圈子里停滞不前。第三，政府无法保证公共服务的提供，从而导致政府合法性危机的产生。
“提供服务”在公共行政领域被人关注，是因为任何一个政府都必须考虑和解决这一问题。但是，服务也往往因此被看作政府行为方式的总称。而目标通常都指一个明确而实际的指向，服务并不是一个明确的指向。因为提供服务这种行为还有一个更为“目标性”的目标——满足社会的需求。社会需求的满足就是公共行政目标的实现。比如，“为人民服务”，可以这样去解释：用服务的方式来满足人民的需求。当把“人民”这个政治概念转换为“公民”的时候，那么就可以把满足公民需求作为行政的目标之一。之所以说“目标之”，是因为对公共行政有所要求的不仅仅是公民，还应有社会组织(包括企业)那么满足社会需求就应该作为公共行政的目标定位了。社会需求，它是指社会(包括社会组织、个人)对公共行政(或者说政府)的需求。当然，这种需求也并不包括社会对政府的任何需求，这种需求是政府职能范围之内的需求。凡事都找政府并不是合理的选择甚至也并不是合法的选择。政府只能管它能管而且管得好的事情，它的职能范围是有限的，公民和社会组织也不能任何事情都找政府。所以确切地说公共行政的目标是满足它能满足的那部分社会需求。
二、关于公共行政的目标是提高效率
效率，尤其是经济效率一直是公共行政学研究的核心问题。威尔逊在《行政的研究》中就把行政学研究的目标定位于效率。他指出，“行政管理研究的目的在于首先要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。”随着科学管理原理等管理学理论的注入，公共行政学的研究的目标更多地定位于怎样为政府行政活动效率的提高提供服务。而公共行政活动因为经济发展的需求，韦伯官僚制理论和公共行政学理论的影响也暇其目标定位于提高效率。在我国，许多行政学研究者都把效率作为公共行政研究的出发点和落脚点。虽然它效率目标的单一性受到了新公共行政学派的批评，但是随着西方各国新公共管理运动的兴起，效率又逐渐占据了公共行政目标的一席之地。
根据效率的要求，把提高效率作为公共行政的目标，那么。下面几个方面的活动将不可避免：①一轮又一轮的行政机构改革。一般认为，公共行政的高效是由行政组织及行政组织中的人员决定的。行政改革，尤其是行政机构的改革就成了每一届政府必然要开展的工作之一。但把行政机构改革作为提高行政效率的必要手段是一个误区，行政机构改革在我国的多次反复和无效果是有目共睹的，行政机构改革是一种治标不治本的行为，关键的原因不是机构的问题而是职能的问题。职能是什么都没有搞清楚，单纯的分分合合起不了任何作用，只会增加政府的工作负担和老百姓对政府的不信任。而履行职能正是公共行政目标的实现途径。只有理解了公共行政的目标，才能把职能界定清楚，也才能有科学的能够取得成效的行政机构改革。②对公务人员的改革。提高公务员的素质是时代发展的需要，但公务员素质提高了，行政效率是否一定会提高，这本身就值得商榷。而且，公务员的素质提高了，效率提高了，公共行政活动就没有追求的目标了吗?当今世界，各国公务员的素质相对于封建社会和奴隶社会的行政和政治人员的素质肯定要高出许多，但公共行政活动的成效并没有实质性的突破，公共行政的弊端更是比过去有过之而无不及。高素质未必就会产生高效率，高效率未必就会导致高满意度。③改善技术设备。技术是人体的延伸，通过先进的技术设备，人们可以完成许多以前不能完成的工作，对世界的认识和了解比以前更深。但是技术给我们带来的不仅有发展的高效，还有感情的冷漠和技术理性的空前高涨，对技术的顶礼膜拜必然导致人际关系的难以处理。而且要求在没有感情的技术和工具支配下的人们来提高效率也只能是空话一句。
我们认为，从实质上讲，提高效率也是满足社会需求的一种表现，是一种手段。把提高效率作为公共行政活动的追求，往往能迎合一部分人的口味，特别是在我国这样经济发展水平还不高，人们经历过经济不发达所受到的约束的国家，更是如此。这使得他们有了追求合法目标的外衣，而损害了其他人的合法合理的利益。这种实质上的手段与目标的倒置，将会损害效率的提高，并最终损害社会的发展。
三、关于公共行政的目标是追求公平
持公平观的学者认为，“在现代市场经济发展过程中，如何通过道德、政策、体制和领导、法治的力量，公正、有效地实现社会资源的再分配，防止社会利益大调整和市场经济发展可能导致严重的贫富分化，克服市场失灵状态，保证各社会主体的基本权益，确立一个公平、公正的社会，是政府新的历史时期追求的重要价值目标。”
公平是人类永恒的话题。但关于什么是公平，不同领域、不同学者有不同的解释。有人认为，“公平的精神应该是：承认社会公民具有平等的权利，不因个人的地位、性别、种族、收入等而有所差别，也不存在凌驾于他人权利之上的特权；产品或机会尽可能地在社会成员之间公平分配；政府平等地服务于每一社会主体，坚决排斥偏见和不平等；法律面前人人平等，不承认任何团体、个人或组织具有法律之外的权利和义务。”在公共行政领域，首先把公共作为公共行政价值取向的是新公共行政学派。他们提出，“实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中任何一个问题的答案：(1)我们怎样才能够利用可以利用的资源来提供更多的或更好的服务(效率)?(2)我们怎样才能够花费更少的资金来保持我们的服务水平(经济)?而新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增进了社会公平?”按照弗雷德里克森的说法，“公平意味着人与人之间的一种公正、正当和公道的精神或习性，……它与自然权力或正义同义。”在《新公共行政学》一书中他指出，“社会公平包含着对包括组织设计和管理形态在内的一系列目标取向的选择。……倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。”e4]尽管新公共行政学派并没有对社会公平提出什么合理的解释，也没有为怎样实现社会公平提出有效的方法，但由它们提出的这一价值取向却在公共行政学界得到了广泛的认同。此后西方各国的新公共管理运动中都或多或少地包含了追求公平的价值观念。
以追求公平为公共行政的目标，将会产生一个尴尬的局面，即难以明确界定公平而使公平的追求变成空谈。公平没有效率和服务那样的直接衡量标准。在不同的国家，在不同的时期，公平都有它不同的要求，它并没有也不可能有统一的标准。公平并不象它的对立面不公平那样清晰和明显。因此，尽管我们能对不公平的现象进行批驳和打击，但对如何实现公平却束手无策，只限于空谈。人类存在着许多的不公平，有权利和利益上的不公平；机会上的不公平；起点上的不公平；经济上的不公平等等。要确保公平，首先要弄清是哪方面不公平，然而，产生上述各种不公平的原因并不相同，从而追求公平的途径也不尽相同。如同“没有两片相同的树叶”，不公平对于有差异性的个体来说，是永远存在的。我们所能照顾的只能是某一方面的公平，而不能兼顾所有的方面。而且，照顾了某一方面的公平，可能会导致其它方面的不公平出现。比如，政府部门在分配经济资源时，对某些相同性质的企业可能会给予相同的扶持，但性质相同未必对资源的需求就相同，也许一个企业需求更多的原材料，另一个企业需要更多的资金而这并不符合公平的原则。
既然公平这一理想并不能有一个统一的标准，那么，把目标定得现实一点，即“尽可能满足每一个需要满足的要求”应该是比较合理的。当然，在满足社会需求，以达到一定程度的公平的时候，政府可以有选择性，但这种选择不能以牺牲公民利益(权益)为代价。政府在公共行为中，最应该避免的就是这一点。政府机关可以对公民的利益进行审查，但要严格控制自己的行为，尽量以客观、公正的态度和行事标准对待社会中的每一个组织和个人。只有这样，社会需求才能说是满足了，因为根据帕累托最优原则，只有个人(包括组织)的效益的增进没有损害他人(和组织)的效益的时候，社会福利才增加了。
四、公共行政的目标：满足社会需求
公共行政的目标定位于“提供服务”、“提高效率”或“追求公平”都没有触及到政府和公共行政存在的原因和目的。政府是公民为保护自身的利益而设立的，公共行政活动的产生一方面是满足公民的利益，另一方面也是政府得以维持的保证。公共行政提供服务，是因为公民需要这种服务，没有需要而提供的服务是无效的服务，甚至起反作用。虽然在一个贫富不均、强弱共存的世界中，关怀在政治和经济上处于劣势地位的群体和个人具有不可磨灭的价值。但是，仅有关怀不够的，重要的或者说实际的内容是改善劣势群体的境遇。可以看出，在“提供服务”、“提高效率”和“追求公平”的背后，还存在一个最为本质的目的指向，那就是满足社会需求。服务、民主、公平与效率相对于满足社会需求来说，只是手段和方式，只是社会需求是否被满足的一种表现和尺度。所谓社会需求，是指社会向行政机关及其人员提出的依法应属于行政职能范围的合理要求。它是公共行政得以维持和发展的前提。只要有政府存在，公民及社会对政府的要求，从来没有也不会消失；而且，没有这些要求，公共行政也就失去了存在的意义。因此，从这方面来说，公民对行政机关的合理合法的需求，也是“公共行政”得以存在和发展的必然需求。公共行政活动一方面是满足公民及社会上其它团体和组织对行政的需求，另一方面也是满足行政机关自身发展的需要。
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