摘要;我国政府与慈善组织的关系是一种以政府为主导，在不同时代交替改变力量对比的互动关系。政府是慈善组织合法性的评判者，它监督管理、鼓励扶持慈善组织的活动;慈善组织并非消极被动地受政府干预及控制，它主动影响政府政策的制定、修改及监督、评估过程，并争取自己发展的最大空间。
论文关键词：政府;慈善组织;互动
一、现实背景
慈善组织是指从事慈善事业的组织。“慈善事业，通常是指众多的社会成员建立在志愿基础上所从事的一种无偿的、对不幸无助人群的救助行为。它通过合法的社会组织，以社会捐助的方式，按特定的需要，把可汇聚的财富集中起来，再通过合法途径，用于无力自行摆脱危难的受助者。这是社会第三次分配的一种形式，是社会保障的补充体系。”慈善事业在我国古已有之，南北朝及唐宋时期，就已经陆续出现“六疾馆”、“孤独园”、“悲田养病坊”及福田院等慈善机构，明清时期慈善事业在江南地区发展尤为突出。这些古代慈善活动可分为政府对灾民的救济及有钱绅士地主对穷人或灾民的施舍两类，其内涵在近代也经历了由“养”到 “教与养并重”的转变。在中华人民共和国成立以后的一个时期，慈善事业被作为“维护帝国主义和国民党统治的伪善性、欺骗性工具”而遭到批判，由于强调阶级斗争为纲，慈善事业失去了其社会基础。1992年以来我国出现了“慈善万人行”等民间慈善活动，1993年1月全国第一家以慈善会命名的社会团体一吉林省慈善会正式建立，才使“慈善”一词重新回到官方话语之中并得到社会承认。1994年。中华慈善总会成立，之后，很多地方相继成立了慈善机构。据不完全统计，至2002年，全国有172家慈善组织，截至2005年9月，全国各级慈善(总、协)会已有731个，其中全国性慈善总(协)会1个，省级慈善(总、协)会30个，地级慈善(总、协)会202个，县级慈善协会499个。
张奇林在《论影响慈善事业发展的四大因素》一文中指出，影响慈善事业发展的四大因素主要是道德因素、宗教因素、经济因素和政治因素。杨方方则在《淡慈善事业发展的规律和关系》中认为，慈善事业的发展主要受到慈善意识、经济政治环境和慈善组织自身组织由深到浅三层因素的影响，其中，作为政治因素的象征符号——政府对慈善事业的影响早已被学者们公认。如许琳、张晖认为，“在影响慈善事业的诸因素中，政治因素的作用最直接、最明显，甚至拥有生杀予夺的权力”。在“政府—市场—社会”格局中，我国由于步入工业社会，经历了由计划经济向市场经济的转变，政府与市场已初步确定了各自的行动领域，而在社会与政府的关系中，社会仍处于政府治理公共事务、控制政治资源的强势之下，作为社会代表、非政府组织一员的慈善组织，其发展仍受到政府行动领域的影响，其从事的慈善事业被定位为我国政府社会救助体系的补充。时正新主编的《中国社会救助体系研究》一书中就曾指出：“在任何一个国家，它(慈善事业)都不可能成为社会救助事业的主体。在整个社会救助体系中，官办的社会救助现在是主体，今后一个时期，电是绝对主体。”观我国慈善事业，不难发现政府与慈善组织之间存在着复杂的关系，慈善组织的发展与政府行动领域的大小有着极为密切的联系，慈善事业的发展历程体现着“大政府小社会”向“小政府大社会”历程的转变，政府为慈善事业让渡空间可以促进慈善事业的发展，政府侵占慈善事业的行动领域则可能造成慈善事业的萎缩甚至消亡。我国的社会救助体系历来是以政府为主导，但当出现 “政府失灵”时，民间慈善机构便愈发显得活跃，其行动领域扩大，作用也更为突出，作为一股不可忽视的社会力量而存在。如宋王朝统治末期，社会处于乱世，官办的福利机构往往因为官员腐败或者经营不善而职能衰微，行动范围缩小，而民间慈善机构却在此时自发地兴起，承担了大量政府福利的职能;又如太平天国战争影响了江南地区的社会秩序，地主阶级出于重建社会秩序以自救的政治目的向清政府提出请求，使得清政府不得不与地方合作大量建立善堂以推行慈善活动，这些都为慈善的事业的发展提供了空间。
二、理论背景
(一)公民社会与国家关系的理论
由于慈善组织是公民社会的重要组成部分，这里有必要介绍一下公民社会与国家关系的理论。
公民社会与政治国家在前资本主义时期并没有明确的界限，政治国家就是公民社会，公民社会也就是政治国家。随着近代工商业的发展，市场经济关键性作用的发挥，公民社会的构成要素逐渐获得独立生存的土壤，公民社会开始同政治国家相分离。这种分离造就了市民社会的主体，拓展了市民社会的活动空间，塑造了市民社会的意识形态和自治体制，促成了适合于市民社会的法律理念和制度。
公民社会与国家的关系是公民社会理论研究的一项重要内容。在众多关于公民社会和国家的关系模式中，有五种模式为诸学者一致认同且被广泛引用，这五种模式分别是：公民社会制衡国家、公民社会对抗国家、公民社会与国家共生共强、公民社会参与国家、公民社会与国家合作互补。
在公民社会制衡国家的模式中，国家被现代自由主义认为是“必要的邪恶”，其必要性体现在调停公民社会的内部利益冲突上，国家保护公民社会的安全，完成公民社会所无力承担的公益事业。同时，国家也是邪恶的，在没有外力制止的情况下，国家权力和国家活动范围将无限制地扩张下去并侵犯个人的自由和权利。自由主义者因而提出了以公民社会来制衡国家、划定国家行动界限、限制国家权力扩张等主张。“一个活跃的和强有力的公民社会乃是民主必不可少的条件”这个共识已经在当代公民社会论者中形成，这些公民社会研究者继承了自由主义的思想并认为“只有通过独立的公民社会的民主实践诸如政治参与和舆论监督等，才能有效地控制国家权力的滥用并使国家易于对民众的要求做出反应”。
在公民社会对抗国家的模式中，这一命题的提出者托马斯·潘恩认为，公民社会和国家是一种互为消长的关系，越完善的公民社会，对国家的需求就越小。国家权力和活动范围只在最低限度存在，这是理想国家的典范。在对国家权力的限制上他甚至认为，反抗那些随意剥夺公民的自由和权利的非宪政国家是正当的、合法的行为，这一观点被当代少数激进的公民社会论者继承。如东欧公民社会研究者把前社会主义政权下国家和公民社会的关系描述为—种支配和被支配、控制和被控制的关系，二者相互对立，因此他们主张反对国家对公民社会的压制，扩大公民社会的自主活动空间;美国学者阿拉托也将波兰的社会运动描述为“公民社会反抗国家”的兴起。
在公民社会与国家共生共强的模式中，一些公民社会研究者坚持，公民社会和国家在民主体制下其关系的理想格局是强国家和强公民社会和谐共存。如美国学者迈克尔·伯恩哈德就认为，民主体制下唯一良好的权力配置就是强国家和强公民社会共存。在这种实力格局下，国家能很好地工作，公民社会也足够强大以防止国家过分自主而不对公民社会的要求做出反应。双方中任何一方力量过弱或者两者皆弱，都会产生严重的问题。只有双方各自相对于对方的自主性得到了充分的保证并彼此处于势均力敌的状态，双方各自的功能才能得到最好的发挥。
在公民社会参与国家的模式中，参与国家事务被着重强调，但对于公民社会参与国家的模式，公民社会研究者并没有一个统一的看法。西方公民社会参与国家的模式有两类：一类是以美国为代表的多元主义模式，此模式表现为公民社会中的各种利益集团享有平等地参与政治事务的权利;另一类模式是以瑞典为代表的社团主义模式，该模式表现为国家认可某些大的社团组织的行业或职业利益的代表权并为它们提供了制度化的参与渠道，其他利益集团则被排除在政治决策之外。总的来说，公民社会研究者对这两种模式的优劣评判差异较大。
在公民社会与国家合作互补模式中，将国家和公民社会关系对立起来并认为二者之间存在内在冲突的观点遭到此类公民社会研究者们的反对。这些研究者们认为，公民社会和国家在提供公共产品和对集体需要做出反应方面是可以相互补充、互相合作的，“政府失效”、“市场失效”和“第三部门失效”都可能存在，此三者之间必须建立起一种合作互补的关系。如萨拉蒙等学者认为，只有在公民社会、国家以及商业领域之间建立起相互支持、高度合作的关系，世界范围内的民主和经济增长才有望实现。
公民社会和国家关系的这五种模式并非彼此排斥，也无优劣之分，它们各自都有言之成理之处，是对复杂现实的一种高度抽象的理论性概括，带有强烈的理想化色彩。由于我国的公民社会发展不太成熟，如果要界定它与国家的关系，不能从以上五种关系中找到答案，而应该概括为：国家管理下的公民社会参与国家的事务。
(二)公民社会与社会福利
公民社会的基本价值、结构性要素和特征决定了它与福利提供之间的紧密联系。在公民社会的价值中，个人主义、多元主义、公开性和开放性、参与性等都要求国家和公民社会保护和增进个人权利及利益，增加对不同文化及生活方式的宽容度，增强公民的参与等各方面能力。公民社会的结构性要素中，由哈贝马斯最早提出的“公共领域”这一要素与福利提供的公共性特征契合在了一起，该要素为福利系统的运作提供了广阔的空间，二者之间存在共同点。另外，被很多学者公认为是公民社会核心要素的“志愿l生团体”则是公民社会为公民提供福利的主要实施者。志愿性团体又称“非政府组织”或“非营利组织”，关于它的情况将在下面中介绍。志愿性团体在为公民提供福利服务中发挥着重要作用。一个强大的、活跃的、参与式的公民社会将使国家更加负责任地行动，并对公民的需要更快地做出反应，为良好福利服务的提供创造了条件。
在公民社会对福利的影响上，不同的政治派别有不同的看法。虽然19世纪最早倡导采取福利措施的是自由主义者和保守主义者，最终却是奉行平等主义的老左派即过去的社会民主主义党派在凯恩斯主义和贝弗里奇报告的影响下发展起了福利国家模式。由于对平等的追求一直是老派社会民主主义者(包括英国工党) 所关注的焦点，因此老派社会民主主义者们希望通过建立福利国家来创造一个更加平等的社会以保护个人，这样的福利模式推行累进税制度，依靠高税收实现高福利。老派社会民主主义者认为国家有必要介入家庭生活，这种介入行为甚至应该得到鼓励。国家福利在救助贫困家庭方面发挥着重要作用，国家应该在个人遭遇困境无法自食其力的时候给予援助。如T.H马歇尔认为福利国家是一个长期的公民权演进过程所达到的最高峰，他预期福利制度能够不断地进步和发展，充分实现与经济发展配套的社会权利。由于福利国家的繁荣及其包揽政策，国家的权限增大，公民社会的发展范围相对缩小，由公民社会部门即志愿组织所提供的福利服务活动空间也极大地被压缩。老派社会民主主义者对志愿组织常常抱着不信任的态度，他们认为这些组织与国家拨款的社会服务机构相比，往往都是非专业水平的、不稳定的，它们常常在福利提供上起负面作用。
上世纪70年代末期福利国家的发展遭遇了危机，社会民主主义也受到了挫折，撒切尔主义和新自由主义开始盛行。过去以亚当·斯密为代表的近代公民社会理论认为，公民社会是商业社会独有的一种文明，个人在其中进行追求自身利益的活动是以市场这只“看不见的手”为指导的，全社会的利益在市场的带动下会自然地增进。公民社会具有自我调节、自己管理自己事务的能力，因此国家没有必要对公民社会的内部事务进行干预，日益膨胀的国家权力和机构会对个人自由和权利构成严重的威胁。后来的新自由主义则更进一步发展了以上观点，极其反对“大政府”，认为国家的过分扩张会威胁到自由，主张“国家最小化”。在对待公民社会的问题上，新自由主义认为只要没有国家的干预和压抑，公民社会能自发地形成、壮大并促进社会团结。吉登斯的《第三条道路》中这样的一段话极其准确地体现了新自由主义的思想：“一位作者说道，如果任由公民社会来完成其自我设计的话，它将具有这样的美德：‘良好的品格、诚实、义务、自我牺牲、荣誉、服务、自律、宽容、尊重、公正、自强、信任、文明、坚韧、勇气、正直、勤勉、爱国主义、为他人着想、节俭以及崇敬。’这位作者还说，在现代人听来，这些美德犹如 ‘带着远古魔咒的悦耳铃声’——但是，这正是因为国家权力已经通过破坏公民社会而压抑了这些美德。”新自由主义认为公民社会能自发地为公民提供福利，因为福利性是它自身固有的特点和“美德”，由于国家尤其是福利国家权力的无限扩展，形成了“大国家”压抑下的“小社会”的模式，破坏了公民社会的秩序，使得公民社会提供福利的功能无法得到发挥。因此，新自由主义极其反对福利国家，认为福利国家威胁了个人的独立精神，削弱了个人的进取心，增加了公民对福利的依赖，损害了个人的自由，剥夺了个人选择的权利，引发了一系列社会问题。
随着“第三条道路”思想的提出和社会民主主义道路的复兴，由布莱尔领导的工党开始了对西方福利国家的改革，变消极的福利为积极的福利，变“福利国家”为“社会投资型国家”。在“第三条道路”政治思想中，重新阐述公民社会的作用，培育一个积极的公民社会是其中的一个重要部分。“第三条道路”认为，国家和公民社会应建立起合作关系，互相协作，相互监督，二者之间不存在永久的界限。就国家方面而言，它在更新公民文化、保护个人免受公民社会中利益争斗之害方面具有重要的作用，它可以在必要时干预公民社会的事务，另一些形势下它也必须从公民社会中退出，它甚至还可能大面积地削减公民社会的生存空间，如公民社会在东欧和前苏联的计划经济体制中被强烈压制的情况。在公民社会方面，它虽然并非自发地生成，也并非完全是秩序与和谐的源泉，但是它的发展必须是独立且健康的，壮大的公民社会可以保护个人免受极度扩展的国家权力的侵害。在这样的互动模式中，国家和公民社会互为补充、互相合作以提供福利服务，既扩大了福利服务供给者和接受者的范围，也给予了公民对福利服务的选择权，减轻了政府的负担，壮大了公民社会力量，培育了其自己的组织。
(三)关于非营利组织的理论
1、非营利组织与福利国家理论
在西方国家中，老派社会民主主义者对志愿组织常常抱着不信任的态度，非营利组织的发展曾因为福利国家的流行而受到抑制，然而在福利国家面临危机的情况下，非营利组织得到了集中的关注。二战后由政府大力推行的福利国家遭遇了上世纪70年代中期的石油危机，这使得西方工业国家经济发展受阻，政府税收减少，政府执行福利政策的能力也受到影响，“福利国家危机”(Welfare State in Crisis)出现。在70年代后期福利国家的改革理论中，有两派理论最引人注目。一种是以哈耶克和弗里德曼为代表的新自由主义取向理论，该理论主张实行福利私营化，突出市场在国民福利分配中的作用，强调私人组织应替代政府组织提供福利。一方面人们购买服务，一方面营利机构、非营利机构、家庭等非政府的私人部门直接为个人提供服务或在政府授权下提供服务。哈耶克指出市场应成为主要的方式来满足人们的需求，对受助者应给予严格的资格审查，并且对他们的援助应仅限于维持生存所必要的最低限度。弗里德曼则认为超过最低保障的福利给付应由“私人的市场部门”(Private Mar-ket Sector)提供，对于贫困者的救助，也应大部分由民间慈善团体来承担。撒切尔政府采取的正是福利私营化的策略，里根政府也通过购买服务契约、引入私人部门的服务及削减政府支出等途径使得大量的社会福利方案被市场化。
与强调突出市场力量、削减政府活动范围的观点不同，第二条改革路线强调的是福利多元主义(Wel-fare Pluralism)的思想。该理论主张以志愿部门代替或弥补政府福利，改变过去政府包揽社会福利的做法，政府不能替代民间社会，应鼓励民间社会的广泛参与，强调非营利组织是民间社会中提供福利的重要组成部分。福利产品不应由国家(法定部门)一方提供，还应由家庭(非正式部门)、企业(商业部门)、志愿组织(志愿部门)联合提供，并且在福利的提供当中，政府需要分散到小型的服务队中去，消费者和受雇者也需要参与到决策的过程中去目。分散化与参与是福利多元主义的重要特征，通过分散化，政府在福利提供上的权力和资源得到下放，将这些权限和任务交给民间部门负责，使得民间的贡献被提倡和重视，政府的开支和日益膨胀的官僚机构得到削减。通过参与，增进了大众对社会的责任感和非营利组织对需求反应的灵敏度。福利多元主义认为，志愿部门是组织结构比较严谨、组织成员有共同的理想或公益目的的组织，它可以作为政府和个人之间的中介团体，与此同时，福利多元主义也主张政府是重要的福利资源，不能完全放弃其领地而由市场或志愿部门彻底将其替代。
2、第三方管理理论
该理论由萨拉蒙提出。萨拉蒙全面地论述了非营利部门的特征和它与政府部门在福利提供中伙伴关系的建构，认为由于政府和非营利组织二者间的互补性产生了第三方管理模式。非营利部门在提供服务的时候往往会出现“志愿失灵”的现象，政府组织则能以各种方式弥补非营利部门的一些缺陷，如通过立法获得足够的资源，运用民主的政治程序决定资金的使用和提供服务的种类，赋予民众权利以防止服务提供中的特权和家长式作风等。同样，志愿组织在回应个人需求上的及时性和多样性、服务提供上的竞争性、服务开展范围扩张与收缩的弹性上均有优势，这些优势又弥补了政府诸如由于过度科层化导致的对社会需求回应的滞后性等缺陷。萨拉蒙指出政府应该是资金的提供者和指导者，而具体服务的提供应由非营利组织等第三方机构来承担。政府与以非营利组织为代表的第三方管理机构之间的关系应该是合作的关系，这样才能既缩小政府规模，又建立起良好的福利提供系统。
3、第三次收入分配理论
这是一种偏经济学的理论。该理论认为通过市场进行的收入分配被称为第一次分配，此时是按照经济效益的原则;通过政府调节而进行的分配被称为第二次分配，此时遵循的是效率与公平的原则;此后的收入称为个人的可支配收入，个人在自愿情况下捐献一部分，被称为第三次收入分配。由于市场和政府具有局限性，前两次分配不能达到社会协调发展，由习惯和道德力量支配的第三次分配则可以填补前两次分配留下的空白，这种非功利地转移，对社会协调发展起到的作用更大。因此，对于参与第三次收入分配的主体之———非营利组织必须予以足够的重视。这些组织在促进社会协调发展上有着重要的贡献。
综上，福利国家的危机使得人们认识到除了给予经济上的援助，帮助受资助者增强自力更生的能力也很重要。非营利组织具有很多特点和优势，其“参与式发展”的战略让穷人积极参与到发展项目中，也为部分处于软弱无力状态的地方政府机构提供了支持。人们日益对政府福利提供的局限性和富有吸引力的第三部门机构的优势有了新的认识。主张国家权力范围扩张取代非营利性团体，或者对非营利机构能力持过于乐观的态度而降低了政府对福利的提供和保护穷人的支持，都是有失偏颇的。要探讨如何更好地发挥非营利组织在福利领域的作用，离不开对它和政府两者之间关系的深层次思考。
三、中国政府与慈善组织的互动关系
在以政府为主导，政府与慈善组织交替改变力量对比的慈善事业发展模式中，我国政府与慈善组织主要具有如下的关系：
(一)政府在慈善组织活动中扮演了重要角色
1、创办者。上世纪90年代中后期在全国范围内集中出现的慈善组织，绝大部分是直接依托于各级政府的民政部门成立的，“有的甚至就是‘一个部门，两块牌子’”。“全国一百多家慈善组织中，大部分慈善组织直接就是由在职干部，特别是民政部门的干部担任领导职务”。
2、监督管理者。这一角色是我国区别于其他国家的重要特点。我国政府在各种政治力量中处于绝对优势，拥有很大的资源配置权力，能通过行政等各种手段对非政府组织进行约束，它主要通过《社会团体登记管理条例》来监督和管理慈善组织，此条例主要涉及登记管理、日常管理和监督管理三个方面。在管理上形成了双重分层管理体制，即慈善组织由社团管理机关和业务主管部门共同管理。其中，社团管理机关指民政部门，业务主管机关指各级政府职能工作部门和党的工作部门。政府通过《条例》把慈善组织的几乎所有活动都纳入国家管理体制之内，尤其值得一提的是社团的业务主管部门具有对社团的人事管理权，并建立起严格的奖惩制度来规范社会团体的活动。这样一来，政府通过强制性的权力，凭借对资源的垄断，完全介入到慈善组织的发展中，干预了慈善组织的活动，改变了慈善组织的性质，使得慈善组织处于依附地位，二者间形成管理与被管理的关系。
3、扶持者。我国政府在慈善事业发展停滞四十多年之后开始鼓励慈善组织开展活动。首先是政府投入资金。有的慈善机构直接脱胎于政府机构，与政府有着历史渊源，其领导人来源于退休的政府高层干部，其部分员工为民政部门或其他部门分流的政府人员，使得这些慈善机构带有半官方的色彩，往往能通过游说政府获得政府拨款。其次是政府在意识形态上持鼓励态度。如在中国社会报刊登的《208个单位和个人获首次“爱心捐助奖”》一文中指出：“近几年，中国政府积极倡导全社会开展经常性社会捐助活动，并要求全国所有大中城市和有条件的小城市都必须建立起经常性社会捐助接收工作站，所有城市社区居委会都要设立接收工作点。据统计，1996年-2002年的7年间，全国各级民政部门累计接收社会捐助近200亿元，捐助衣被9.57亿件，使3.5亿(人次)困难群众受益。”再次是政府为慈善组织营造了一定的发展环境，部分地确立了慈善组织的合法性。如颁布《中华人民共和国公益事业捐赠法》，规定了捐赠人和受捐人的权利、捐赠财产的使用和管理等;颁布了《财政部、国家税务总局关于完善城镇社会保障体系试点中有关所得税政策问题的通知》，规定了试点地区个人和企业等的捐赠可在税前全额扣除;还颁布了《扶贫、慈善性捐赠物资免征进口税收暂行办法》，这些条文都在一定程度上确认了慈善事业的合法性，使之得到公众的认可，便于开展工作。
(二)慈善组织对政府的影响
1、慈善组织协助政府治理公共事务。进入工业社会，在“政府—市场—社会”三足鼎立的格局中，政府越来越清楚地认识到公共事务中存在自身管不到或者管不好的部分，因此需要非政府组织的介入，有效地发挥其协助政府治理公共事务的作用，以达到保持较小的政府规模、高效率地提供较好的福利、减少政府服务提供的成本、满足人民群众多方面需求的目的。首先，慈善组织从事为弱势群体提供服务的慈善活动能够提高整个社会的道德水准，这些组织能够接触中下层人民群众，获得广泛的社会关系，从而促进社会整合。其次，慈善组织能作为“政府失灵”现象发生后社会救助体系里的有力支持，和政府形成互补关系，其力量不可忽视。如1998年长江流域洪灾救济中，国家财政拨款48亿，但是仅中华慈善总会就募捐了72亿元的款物。最后，慈善组织的存在具有不可替代性。国外的许多大型慈善组织往往不信任官方组织，有的国家法律还规定如果本国慈善组织向外国官方捐款物需要缴税，这导致了由政府接收募捐受到限制，因此许多外国慈善组织来到中国首先寻找的是在中国具有影响力的非官方慈善组织。非官方慈善组织具有的诸如吸引国际资金等优势决定了它的存在具有不可替代性。
2、慈善组织影响政府决策。慈善组织并非被动地依赖政府，它也具有主观能动性，具有影响政府决策、影响政府制度变迁的作用。虽然许多纯民间的慈善组织对政府的影响力尚不大，但许多官方色彩浓厚的慈善组织则可以对政府产生影响，这主要是由于这些慈善组织的领导人具有原来在政府工作的经验及威信，他们能利用自身与政府的关系向政府争取有利于本组织发展的资源。另外，由于这些组织与政府有着较深的渊源且本身具有威望，因此他们更容易获得政府允许参与政策的制定与修改，政府也更倾向于与有实力有影响力的大规模组织合作。此外，慈善组织对政府政策的影响还体现在对政策的评估和监督上，为政策的变化提供依据，以减少政策失误。
简言之，我国政府与慈善组织的关系是：政府是慈善组织合法性的评判者，它监督管理、鼓励扶持慈善组织的活动。慈善组织也并非消极被动地受政府干预及控制，它具有主观能动性，能参与政府政策的制定、修改及监督、评估，并争取自己发展的最大空间。
四、政府与慈善组织互动中存在的问题
政府与慈善组织的互动过程存在一些亟待解决的问题，下面将分别从政府及慈善组织两方面予以分析和说明。
(一)政府方面
1、过分介入。由于我国政府颁布了《社会团体登记管理条例》及《民办非企业单位登记管理暂行条例》，拥有了对慈善团体的强制性绝对管理权，使得慈善团体活动受到限制。主要体现在：(1)慈善组织的数量少。我国的慈善组织至2002年共有100多个，而美国有100万个，“中国100多家慈善组织每年募集到的慈善款物约为50亿元人民币，仅相当于GDP的0.05%，与美国和日本慈善机构掌控着约占GDP8%到9%的慈善资源相距甚远”㈣，慈善组织数量如此之少主要是由于政府在慈善组织登记时手续繁多、审批过严造成的。(2)慈善组织缺乏活力。由于政府掌握了对慈善组织人事的安排权，造成慈善组织主要由曾经在政府工作的人员构成，缺乏专业人士的加盟，组织成员仍然是按照政府的工作方法工作，组织仍按照政府的科层制方式运作，缺乏服务意识，缺乏内部激励机制以激发成员工作热情和爱心，慈善机构的策划意识不强，也较难及时发现民众的需求。由于组织工作人员的加入需要政府的层层审批，造成了志愿者加入困难，许多慈善机构难以利用志愿者资源。资料表明，美国家庭年均贡献志愿劳动所创造的价值为1200美元，占家庭总收入的2.36%，可见志愿者的服务所创造的价值是相当可观的。但在我国，志愿者服务并未形成规模以有效地进行社会服务。另外，《条例》中还规定业务主管部门“对自己业务领域内的社团设立和发展方向具有引导的职责”，这模糊了业务主管部门的权限范围，承认了政府介入的合法性，导致了政府权力的过度介入，使得慈善组织失去了原本的灵活性。赛拉蒙指出了鉴定非营利组织的六大特征，即正规性、私立性、非利润分配性、自我控制性、志愿性、公共利益性，而我国的慈善组织由于政府对其事务的干预，在私立性、自我控制性和志愿性上都未能很好地体现。
2、资金投入不够。中国的慈善事业在很大程度上仍旧依赖海外捐赠，包括许多大型基金会、海外中国企业、跨国公司和个人捐赠，比如在中华慈善总会的捐赠物资中，有近80%来自海外，只有20%多一点来自国内。我国政府在资金投入上非常不足，相比之下，与发达国家有很大的差距。1929年，美国政府在卫生、教育、福利等方面的捐助占了美国国民生产总值的3.9%。到了二战后的1960年，政府在这方面的支出上升到10，6%。1976年又差不多翻了一番，占到20.6%，实际数字为33.1亿美元。资金筹集一向是慈善组织最重大的问题，中国政府对慈善组织的资金投入的不足严重制约了慈善事业的发展。
3、制度建设不足。首先，从政策法规上，我国政府虽然制定了前面提到的几个条例和办法，但是与慈善相关的法律却屈指可数，其中有的办法只是在试点展开，措施和规定也不具体，这模糊了政府与组织各自的权限。虽然我国有些城市如上海市在税收上对慈善事业进行倾斜，如实施所得税优惠政策以鼓励个人对慈善进行捐款，但总体上仍缺少完整的针对慈善组织的法律。政府对法律的宣传及落实也不够，有调查表明，在被调查的人群中，六成以上的人不知道我国对企业、事业单位、社会团体和个人向慈善机构、基金会的公益、救济性捐赠准予在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除的税收优惠政策。香港税法规定：任何机构和个人每年慈善捐款超过100港元，则可在息税和所得税中扣除相等款数。根据香港法例第112章《税务条例》规定，只有当受捐人是政府认可的慈善机构或信托团体时，捐款人才能享有相应的优惠。政府每年在宪报上公布慈善团体名单，这些慈善团体必须经过税务机关的严格评审，只有以往的所有开支都被认定用于慈善事业的团体才有可能获准为慈善机构。此外，我国缺乏鼓励志愿行为的法律。美国在1993年签署的《国家与社区服务法案》中规定，凡做满1400小时义工的青少年，政府每年奖励其4725美元的奖学金，这笔钱可以用作大学学费，也可用作职业训练或偿还大学贷款，而在我国却缺乏类似的鼓励条款。其次，未建立相应的公益组织评审机构来监督慈善组织的行为。我国仅有的两个暂行条例也只是程序性法规而不是实体性法规，慈善组织在接受社会监督和政府监管方面缺乏可操作的法律条文。而在美国大多数州，首席检察官有权监督和管理慈善机构，对其活动进行规范，慈善机构必须经常性地报告其业务活动和财务状况。如果慈善机构的董事未能履行其职责，州首席检察官有权迫使该董事从他们的私人资产中划拨出足够的资金对慈善机构遭受的损失予以赔偿。
(二)慈善组织方面
1、缺乏独立精神。我国慈善组织由于缺乏私立性、自我控制性和志愿性特点，造成了对政府的过分依赖。组织中的成员缺乏寻求资源的动力，仍然按照政府机关的作风办事，不能积极主动寻求慈善组织的发展空间，缺乏主观能动性。这些慈善团体虽然具有法人资格，但仍然只具备很低的自我控制能力，没有成为独立、灵活运作的组织。
2、具体运作中存在问题。首先，有的组织仅靠其领导人的个人声望筹集国内外资金。由于组织内部成员缺乏专业知识及专业伦理，使得国际慈善组织来国内投资洽谈项目，最初兴致勃勃，最终却心灰意冷，这导致组织缺乏长久发展机制;其次，有的慈善组织未能有效争取政府和社会对其合法性的认可，没有从政府争取拨款的意识，只局限于小规模地、零散地慈善活动，筹资形式单一，策划未能有效开展，社会影响力不强;最后，有的慈善组织的宣传力度不够，有调查表明，参与调查的大部分人不知道自己所处的市县是否有慈善组织。此外，有的慈善组织只重视筹款，不重视提供物质服务及精神帮助;有的慈善组织在缺乏监督机制的情况下缺乏自制能力，致使鱼目混珠，甚至借救济之机中饱私囊，造成恶劣的社会影响;有的慈善组织竞争意识不强，缺乏激励大众捐赠的机制，官僚作风严重，被动消极工作。以上种种原因导致许多慈善组织不能发展壮大，对政府的政策影响力减弱。
五、对策建议
在美国，社会的概念先于国家而产生，其公民社会发展成熟，作为公民社会的代表之——慈善组织是自下而上形成的，相对于政府具有独立性。不同于美国，我国的公共事务历来是以政府为主导开展，政府拥有对社会团体的绝对领导权，因此我国政府与慈善组织的行动范围并不明确。要想解决上述问题，我国政府和慈善组织必须明确自己的工作定位及职权范围。
从政府方面：随着社会的发展，现代政府的权力一方面要向下级地方政府、社会中介组织、社会和企业分权，另一方面又要向上转移到超国家机构或国际组织中去。政府的权限范围有所缩小，这需要制定法律确定政府与慈善组织的行动界限，并以法律的形式保障政府对慈善组织的资金投入以保护慈善组织的发展。政府应制定完备的关于慈善组织的法律，并在《遗产继承法》、《税收法》中设立关于慈善捐赠款的保护条例，通过减免遗产税、个人所得税、减免关税等优惠措施来鼓励捐赠行为。学者郑功成指出：“中国需要制定专门的慈善机构法，以确立慈善机构独立的法人地位，同时，取消现行法制中要求慈善机构必须有业务主管单位的规定，让慈善机构真正独立承担起自己的民事责任。”政府应为慈善事业创造良好的发展环境，减少对慈善组织的行政干预，加强监督管理，处理不规范的团体，严惩非法团体，制定相关法律的细则，使之便于操作，并对之进行宣传及落实。
除了加大投入力度、完善法律体系外，政府还应该以多种形式为慈善组织提供资源，如为慈善组织提供信息，树立慈善典型，报道和表彰在慈善活动中表现突出的人员，定期举办表彰大会，宣传慈善观念，充分利用官方媒体的力量，发动大众参与到慈善活动中来。
从慈善组织方面：慈善组织要明确自己的定位，即在政府的监督下，有效发挥自身优势以弥补政府治理公共事务的不足，积极开辟公共事务领域中被政府遗漏的或政府所不能治理的空间。为了做到这一点，慈善机构首先应该争取去除自身的行政性特点，明确本机构的性质、使命及管理、运行的基本准则和监督机制，以法律的形式维护自己的独立性，而只有争取到独立的法人地位，才能具有组织人事的任免权、管理权、决策权，从而自主开展活动，增强组织活力和凝聚力，建立有效的激励机制;努力建立颇具规模的志愿者服务体系、慈善组织联合网络及独立的募捐体系和发放体系，走慈善组织形式多样化的道路，健全对基金会组织的监管;加强自律性，公开资金使用情况，加强机构运作的透明度，树立良好公众形象;通过有效的策划开展有强大影响力的活动激发大众慈善意识，展开宣传攻势，建立威信以获得公众信任。在获得公众信任后，慈善组织才具有充分发动私人投入的基础，才能开发普通公民及企业投入的领域，这个领域是我国目前尚未重点开发的。美国则已充分利用起个人的资源，其联合募捐运动一年能筹集到30亿美元的经费，其中75%来自个人捐助，可见公众对慈善事业捐助的领域，其潜力是巨大的。慈善组织应充分开拓政府福利体系所没有覆盖或者覆盖程度薄弱的部分，如开展着眼于广大农村地区的救助活动。另外值得一提的是，通过以上措施的实施，慈善组织的实力将得到增强，由此获得政府的信任，从而使政府放宽对其限制，并逐渐取得与政府合作的伙伴地位。借助法律获得合法性及明确的行动领域后，慈善事业将得到更大的发展。
总之，从横向看，政府和慈善组织在治理领域是相互扩张、相互补充、彼此重叠的;从纵向看，政府与慈善组织的关系是一种以政府为主导，二者在不同时期交替改变力量对比的关系。慈善组织的发展既需要摆脱政府的过分干预，改变自身作为政府“附属品”的定位，也需要在发展过程中得到政府的鼓励和扶持，否则，离开政府的资源提供，慈善组织的活动开展将是缺乏活力的。为了防止二者在互动中的越权行为，应以法律的形式明确二者的行动范围。
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