论文导读:：长株潭“两型社会”建设综合配套改革正步入“快车道”。本文着重分析了当前长株潭“两型社会”建设背景下政府管理面临的三大困境：理念、体制与制度困境。并在此基础上，提出了政府如何破解管理难题的若干路径。
论文关键词：长株潭“两型社会”建设背景下，政府管理，困境，路径
一、背 景
2007年12月14日，国务院批准长株潭城市群为“两型社会”即资源节约型和环境友好型综合配套改革试验区。这一决定旨在要求长株潭城市群深入贯彻落实科学发展观，根据“两型社会”建设要求，积极探索资源、环境、人口等压力与日剧增的背景下区域经济和社会发展的新模式，切实走出一条有别于传统模式的工业化、城市化发展的新路子，为推动全国体制改革，实现科学有序发展与社会和谐发挥示范和带动作用。如何把握这次空前的机遇，立足于长株潭三市的实际，大胆探索，勇于创新，率先突破“两型社会”建设背景下政府管理面临的各种困境，成为了加快长株潭“两型社会”试验区建设以及湖南经济社会科学发展的关键所在。
二、长株潭“两型社会”建设背景下政府管理面临的困境
建设长株潭“两型社会”就是促进区域经济一体化，城乡发展均衡化，优化配置生产要素，调整产业结构，形成有利于资源节约、环境保护的体制机制。但是目前在“两型社会“建设背景下，政府管理面临着一些困境。
（一）理念困境
在“两型社会”建设与推进过程之中，理念困境主要存在于政府、企业、公众三个不同层面当中。第一、政府局部和经济利益观念较强。受到行政区划的影响，长株潭三市仍然处于“各自为政，保护一方”的状态当中，他们只顾各自的局部利益，使得各种生产要素难以形成合理配置和流动，容易导致重复建设、市场分割，产业雷同、恶性竞争等现象。比如：对于重复建设的问题。20世纪80年代以来，长株潭三市重复建设所涉及的行业超过100多个，由最初的制造业向几乎所有部门扩散，包括：基础设施领域，化工、农产品加工、高新技术产业等领域。[2]除此之外，政府面对经济利益的诱惑，环境保护，资源节约的概念逐渐淡化，利弊的权衡辨别分析能力逐渐弱化，在其眼中“高产值、高税收”所产生的经济利益远远高于“高耗能、高污染“所产生社会影响。第二、企业生态发展观念不强。长株潭城市群内的企业多涉及高耗能产业，诸如钢铁、有色金属、工程机械、汽车零部件、石油化工、轨道交通、装备制造业等领域。根据湖南省“十五”期间生态环境情况统计，三市化工、有色、钢铁类企业的废水污染物总量高达73%，其中镉、铅、汞等有毒金属排放量逐年增加，严重影响湖南地区居民的饮水安全。[3]在国家三令五申节能减排的强压下，相当一部分企业还只顾追求自身经济利益，缺乏社会责任感，将环境保护、生态发展的理念抛之脑后，延续污染老路。第三，公众环境保护意识较弱。长株潭三市的有些城市居民资源节约意识并不强，绿色消费观念并未形成，随手乱扔垃圾，出门不关灯毕业论文格式，继续使用塑料制品等现象普遍存在。而农村居民的环保意识严重滞后，部分农村空地或良田就成为了当地村民堆放生活垃圾的场所，有时垃圾中的污染物随着雨水渗透进农田，或者流入地下水当中，危害粮食生产和污染日常水质。此外，长株潭区域内并未提供较为有效的公众参与环境保护的渠道，也就无法激发公众自发参与环保的积极性，这也是造成公众环保意识淡薄的主要原因之一。
（二）体制困境
政府管理的体制困境凸显为：其一，缺乏一个权威性较高的综合管理机构。1998年湖南省成立长株潭一体化协调领导小组，其工作机构为长株潭一体化办公室，主要职责是对三市一体化合作相关事宜进行具体协调，由于该机构隶属于省发改委，行政级别较低，无法实行有效协调。2008年，湖南省长株潭“两型社会”建设改革试验区领导协调委员会办公室授牌，行政级别为正厅，省改委主任兼长株潭“两型办”主任。尽管该机构是一级独立机构，但是在行政级别上与三市同属于正厅机构，再加上“两型办”是一个协调机构，并不能对三市政府相关事务进行直接指导，一旦三市政府坚持各自的利益立场，协调的有效性必将大打折扣。其二、干部政绩考核机制不健全。当前长株潭三市政府对领导干部的考核仍然是注重于经济指标，唯GDP来论英雄，GDP增长的速度将决定于领导干部的政绩多少和升迁快慢。这种绩效评估体系必然引导三市领导干部树立经济效益高于其他效益（社会效益，生态效益等）的狭隘发展观，片面追求当地的局部利益和短期利益，甚至竭泽而渔，寅吃卯粮，牺牲当地的生态环境在所不惜。比如：2009年震惊全国的浏阳市镉污染事件，其发生的主要原因之一就是浏阳市某镇政府为了加快GDP的增长，不顾大多数村民的反对，依然引进某化工厂，长年所排废水、废渣，粉尘等致使其周围村民饮水受污染、良田遭破坏。其三，沿用政府主导型管理体制。尽管长株潭“两型社会”试验区建立，然而三市受到传统高度集权的行政体制影响，区域内各政府过多充当着“划桨人”的角色，直接干预具体的社会事务。比如：行政审批项目过多。再者，长株潭三市政府非常依赖行政机制治理公共事务，非政府组织培育力度不足，公众参与途径有限，多元化社会治理格局难以形成，面对社会公众日益多样化的公共服务需求，政府公共服务供给能力略显不足。
（三）制度困境
长株潭“两型社会”建设是一项开先河的创举，可谓“摸着石头过河”，通过两年多的实践探索，一些制度相继建立。但是还存在相关制度未能及时配套和与“两型社会”建设要求存在一定差距的情况。主要表现在两大方面：第一，跨区域政府合作的相关法律法规尚未出台。这些年来，在湘江流域水污染治理上，尽管长株潭三市通过一些非制度性的途径取得了一定成效。比如：领导承诺、联席会议、协调会议等。然而从发现问题、共同协商到达成共识，期间耗费的人财物成本相当大。倘若遇到其他问题，比如：经济发展，文化交流、社会保障等，具体来说，如：跨区域产业的优势布局、文化资源的区域性整合、社会保障跨区域性转移等。由于跨区域政府合作的相关法律法规尚未出台，也就没有能够界定地方政府在处理不同事务时所履行的具体权限和职责。在刚性制约不足的情况下，必然导致交易成本的增加和问题解决的低效。第二，资源节约、环境保护相关制度并不完善。第一，长株潭区域内并未建立战略环境影响评价制度。在环境约束制度较为宽松，市场准入环境门槛较低的情况下，政府的寻租意识逐渐抬头，开始“睁一只眼闭一只眼”继续引入高污染、高耗能的企业，而企业仍旧秉承“先上车，后买票、先污染，后治理”的原则，继续一边生产，一边排污。第二，循环经济发展的政策支持不足。尽管2008年我国十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《中华人民共和国循环经济促进法》，然而长株潭区域内并未结合自身特点和实际情况，以《循环经济法》为基础，制定循环经济整体发展规划，予以更多配套政策的支持，以控制源头污染和回收利用工业垃圾。所以，一条“资源—产品—再生资源”的良性循环之路就此阻隔。
三、长株潭 “两型社会”建设背景下政府管理的路径选择
（一）培育“两型社会”相适应的理念体系，破解理念困境
建设“两型社会”是全社会的事业，需要社会主体自觉培育和树立“资源节约、环境友好”的理念。首先，强化领导干部“两型社会”理念。三市之间的行政壁垒在短时间内消除是难以实现的。因此，政府各部门应当组织领导干部深入学习、贯彻落实科学发展观的精神，深刻认识经济发展与人口、资源、环境之间的辩证关系，充分了解生态变化的规律以及经济行为对环境生态所产生的影响，提高科学发展、驾驭全局能力。同时，领导干部自身要努力消除局部利益观念，培养一种战略发展眼光，以大局为重，立足于长株潭一体化，牢固树立生态成本观，环境优先观，协同发展观，将“两型社会”相适应的理念牢记于心，内化为干事的动力与责任。其次，加强企业“两型社会”理念。企业既是产品的供应者毕业论文格式，又是大多数污染的直接产生者中国知网论文数据库。一方面，企业应当增强社会责任感，培养生态发展意识，摈弃经济发展与环境保护，节能减排之间存在不可调和矛盾的偏见，充分利用自身条件，积极尝试企业升级，产业转型的新路径。另一方面，政府积极利用税收、财政等杠杆，引导企业推行工业环境道德规范，主动地加大对产品生产技术改造，营造“环境优先，生态发展”的绿色企业文化。最后，重塑公众“两型社会”理念。其一，政府加大开展环境宣传教育，充分发挥新闻媒体、社会团体的作用，普及环保知识，倡导健康文明的生活方式，抵制超前性、掠夺性、奢侈性消费方式，培养绿色消费观念，杜绝一次性消费用品的使用。此外，政府各部门，如：农业、科技、环保、宣传等部门联合组建一支环保宣讲队，定期深入（乡）镇举行“生活文明、资源节约、环境友好”为主题的宣讲会，增强农民环保意识，养成积极、健康，文明的生活习惯。其二，政府还应当建立有效的渠道保障公众的参与，增强公众环保的意识。比如：保障“12369”环保举报电话畅通，设立环保共治网上论坛，增加涉及环保决策听证会的公众代表比重、定期在主流媒体发布环境质量公告，聘请公众担当环保监督员等。
（二）建立“两型社会”相协调的管理体制，破解体制困境
随着长株潭“两型社会”建设进入“深水区”，行政体制所形成的各种束缚必将阻碍改革前进的步伐。因此，建立符合“两型社会”相协调的管理体制，必须着力于三大改革。第一，推进政府机构改革。目前，长株潭“两型社会”改革试验区领导协调委员会属于过渡性的机构设置，其主要功能就是协调体制上的摩擦，暂时缓和矛盾。但是随着长株潭三市一体化的推进，“两型社会”试验区的融合度逐渐提高，调整行政区划，建立一个实体性政府组织已经成为一种趋势。因为滨海新区、浦东新区、海南杨浦区等都是由准政府模式逐步发展至实体政府模式的典型。这里涉及一个时机问题。长株潭“两型社会”建设总体方案当中提出，“两型社会”的改革试验分“三个阶段”推进。其中2008～2010年是第一阶段，全面启动各项改革，初步建立“两型社会”政策法律体系和体制机制框架，初步形成城市群综合基础设施框架，初步形成长株潭与周边岳阳、衡阳、常德、益阳、娄底等市协调发展的区域经济一体化格局。2011～2015年是第二阶段，纵深推进各项改革，初步形成“两型特色”的产业结构、增长方式和消费模式。2015～2020年是第三阶段，完成“两型社会”建设综合配套改革的主要任务，形成“两型社会”体制机制和新型工业化、城市化发展模式。由此可见，第二阶段是组建实体性政府的最好时机。因为第一阶段只是一个萌芽期，重心在长株潭“3＋5”城市群的区域经济布局上，形成一个经济一体化的框架。而第二阶段是一个发展期，也是各项改革的全面启动，纵深推进与区域经济转型的关键时期，届时体制性障碍会更加凸显，成为经济、社会、文化、教育、环境、金融等事业推进的羁绊。正好借扫除障碍，消除壁垒之契机，建立一个区域综合的实行性政府。基本模式为：长株潭“两型社会”试验区成立一级政府，赋予长株潭城市群“两型社会”建设改革试验区为副省级党委和政府，长株潭三市市委与政府成为试验区党委和政府的下一级党委与政府，其试验区党委政府的主要职能就是对试验区实行统一领导、统一规划，统一建设，统一管理，谋划长株潭试验区的科学发展，率先在中部地区建立一个经济增长极，发挥对周边城市、区域的辐射带动作用。第二，深化人事制度改革。在认真贯彻落实《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》的基础上，探索建立科学合理的领导干部绩效评价体系。既要设置一个综合的考核指标体系，又要增加民主测评的比重，让公众参与评价政府，迫使领导干部的工作重心由经济建设转向民生工程。为了推进“两型社会”建设和转变经济发展方式，可以将绿色GDP指标纳入领导干部政绩考核当中，促使其由一个注重GDP数量增长的“经济人”变为注重GDP质量提升的“生态人”。第三、加快政府全面转型。首先，深化行政审批制度改革。比如：对于长株潭区域内的大河西、云龙、昭山、天易、滨湖五大示范区，各管委会应当率先精简行政许可和行政审批事项，尽量做到该放的全部放，能减的尽量减，努力提高办事效率。其次，加大培育非政府组织的力度，拓宽公众参政议政的渠道，在社会主体之间形成合理的利益保障机制，不仅能够协同提供公众需要的公共服务，同时还能构建与和谐社会相匹配的多元化社会治理结构，从而加快长株潭区域内政府由集权型政府、利益型政府、管制型政府向民主型政府、责任型政府和服务型政府的转变。
（三）健全“两型社会”相配套的制度体系，破解制度困境
“两型社会”建设最大的优势在于具有政策和制度创新的自由权。政府可以通过建立健全相关制度，从法律、法规以及政策等方面构建与长株潭“两型社会”建设相配套的制度体系，为长株潭“两型社会”试验区的发展保驾护航。第一，建立区域政府合作地方性法规。借鉴欧盟区域一体化建设的经验毕业论文格式，欧盟在成立初期各成员国订立了《欧洲单一文件》，以此作为政治、经济、文化等领域合作的基础法律法规。因此，长株潭“两型办”、三市政府、省发改委、省法制办共同协商，从地方组织法和行政法的角度制定有关政府合作的法律法规，提请省人大常委会审议。既要反对行政垄断和地方保护主义，又要以法律形式对地方政府在不同领域的权限与职责进行划分。比如：《长株潭“两型社会”试验区府际合作实施办法》、《长株潭“两型社会”试验区区域联盟发展实施办法》等。同时还允许司法救济上对政府合作过程中的民事、经济纠纷处理进行创新，以保障这些纠纷能够不受地方政府利益的牵制而达成司法公平。[4]第二、完善资源节约、环境保护相关制度。一方面，建立“两型社会”试验区战略环境评价制度。实施战略环评是保护环境，生态发展的重要举措。首先，省委省政府可以在综合论证的基础上，考虑出台《大力推进长株潭“两型社会”试验区战略环境评价的实施意见》，予以立法上的保障。其次，将环境影响评价工作纳入领导干部重点考核内容，督促其认真落实；最后，推行环境评价问责制度。对于在实施环境评价过程中，不配合工作，弄虚作假，无视环境评价，最终造成重大环境污染，生态破坏的现象，坚决追求相关人员的责任。另一方面，长株潭“两型社会”试验区认真贯彻落实《循环经济法》和湖南省“十一五”循环经济发展总体规划，编制该区域内循环经济发展规划。其次，积极出台发展循环经济的配套法律、政策。比如：在资金支持方面，通过立法的形式确定一定时期内环保投入占GDP的比例或占总财政支出的比例，并且明确规定环保投入增长速度要高于国民经济增长速度；在政府采购方面，长株潭三市联合制定《长株潭城市群政府绿色采购条例》，编制绿色产品目录和政府绿色采购目录，明确采购标准，发布采购清单，逐步细化采购品种[5]；时机成熟时，省委省政府可以出台《长株潭城市群循环经济促进条例》、《长株潭城市群再生资源回收利用管理办法》、《长株潭城市群企业循环经济技术使用财政补贴实施办法》等，保障循环经济的有序发展。最后，在大力发展循环经济的基础上，探索低碳经济发展之路。力争政策先行，将发展低碳经济列入湖南省“十二五”规划的重点内容，同时明确提出长株潭城市群作为低碳经济发展的示范区，先行先试，为湖南省低碳经济发展，经济全面转型积累宝贵经验。
结 语
长株潭“两型社会”建设是一条探求全新经济发展方式和社会和谐发展的新路径，也是一项系统工程。本文所总结出的三大困境：理念困境、体制困境与制度困境，其所涵盖的内容未必全面。因此，随着长株潭“两型社会”建设的纵深推进，三市政府应当适时关注形势，勇于创新尝试，不断与时俱进，破解发展难题，建立符合“两型社会”建设新要求的动态体系，力促湖南省新型工业化和新型城市化目标的实现。
参考文献：
[1]游达明.刘海运.尹惠斌中部崛起过程中新型工业化之路：发展低碳经济[J].湖南财经高等专科学校学报.2009(12)：37
[2]曾天雄.卢爱国.长株潭试验区行政管理体制改革研究[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版）2010(1)：74
[3]欧婵娟.李林.叶文忠.长株潭城市群“两型社会”建设的思考[J].社会科学家.2009(11)：110
[4]杨妍.孙涛.跨区域环境治理与地方政府合作机制研究.[J].中国行政管理.2009(1)：68
[5]刘黎辉.推进长株潭循环经济发展政策研究.两型试验网
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