论文摘要:公共图书馆事业的顺利发展需要通过立法来保障和宏观调控管理，分析了公共图书馆法的必要性，目前国内外公共图书馆法的发展现状以及公共图书馆法的重要立法内容。
1、公共图书馆法的必要性
1.1公共图书馆的性质和地位
图书馆业的发展水平，象征着一个国家文明程度，同时也是一个国家国力的体现。世界上经济发达的国家都很重视其公共图书馆业的发展。据《发达国家图书馆概览》的资料，美国有16421家公共图书馆，约一家公图/2000多人;英国5183家公共图书馆，约一家公图//1万人;法国约一家公图//2.2万人;意大利约一家公图//2.6万人;德国约一家公图/6600人;芬兰约一家公图/5000人;奥地利和挪威均约一家公图//4000人;瑞士约一家公图/3000人。
在亚洲，日本也是非常重视图书馆业的发展，相比之下我国的图书馆业比较落后。2007年公开的公共图书馆数字是2721家，平均约一家公图/50万人。全国公共图书馆藏书3.4亿册，人均拥有0.27册。全国公共图书馆持证读者数582万，占全国总人口的0.47%，可见我国图书馆业发展比较缓慢[l]0
在世界各国，公共图书馆是一个国家图书馆体系的重要组成部分，是面向全社会的公益机构，是人们的终身社会学校。它以文献信息服务于公众，以推广教育、传播文化、提供信息为主要功能，担负着向广大群众传播科学文化知识的重要使命，对社会的精神文明和物质文明的发展，以及和谐社会的构建起着非常重要的作用，是人民群众实现基本文化权益的重要保障。
随着现代科学技术的迅猛发展，进人信息社会，图书馆作为搜集、处理、传播文献信息的机构，其社会职能、藏书结构、技术方法、服务方式等等都发生了变化。电子计算机等现代技术广泛应用于图书馆，数字图书馆的出现，借助现代化信息和网络技术，为公众提供大量的、多载体的、即时的、高质量的和高效率的现代文献信息和咨询服务，不断满足公众对信息的需求，在现代社会生活中扮演着越来越重要的角色。同时图书馆的关系也发生了变化，国家与图书馆、图书馆与社会、图书馆与图书馆之间及图书馆内部的各种关系。此时图书馆业需要通过法律层面来加强国家对其的宏观管理，明确图书馆在信息社会中的地位和作用，促进其规范和蓬勃发展，跟上时代发展的步伐，满足信息社会的需求，更好更优质地为公众服务。
1.2公共图书馆法是读者需求与图书馆自身发展之需要
随着信息产业的崛起和知识经济时代的来临，人们对图书馆的利用率和需求值更高，这就对公共图书馆事业的发展水平提出了更高的要求。此时，公共图书馆法对其事业发展的重要性不言而喻。
公共图书馆法是信息时代的必然产物，主要是用来规范图书馆自身的各项活动，通过法律规定与图书馆有关的各种法律主体的权利和义务，是调整图书馆社会关系、人际关系的基础和保障。公共图书馆法可以保证读者的合法权利，调动读者利用图书馆的积极性，同时也保障图书馆事业的健康发展，将图书馆事业发展纳人法制轨道，对管理体制、资金保证、文献征集、管理者资格限定等方面做出规定，并规范行政机关依法行政，最终使图书馆管理走上正轨，保障图书馆事业持续、稳定地发展。公共图书馆法是图书馆事业践行科学发展观，实现依法治国的必然要求。
联合国教科文组织的文件指出“为了提供永久性和不断发展的国家图书馆事业，全面管理和协调只有立法才能获得。”美国于1846年颁布了世界上第一部公共图书馆法，英国也于1850年颁布了公共图书馆法，此后两国的公共图书馆的设置、运营、服务等各项活动在法律的保障下顺利开展，公共图书馆事业获得了持续、健康、协调的发展，在世界中处于领先地位。北欧芬兰、丹麦、瑞典、挪威四国也认识到了公共图书馆法的重要性，在上个世纪的早期制定了专门的公共图书馆法来保障公共图书馆事业的发展。四国通过立法加强了国家对图书馆事业的宏观调控和统一管理，便于资源共享，保障了图书馆与读者双方的合法权益，最终为促进四国的公共图书馆事业的健康发展提供了强有力的保证，进而也对全国的物质文明、精神文明以及和谐社会的建设起到了重要的作用。日本在二战后图书馆业迅速的发展，与其1950年颁布的《图书馆法》，尤其是1954年发布了《图书馆自由宣言》也有着很大的关系。通过立法，日本保证了图书馆的公共事业地位，图书馆馆员的公务员身份，同时也规定了图书馆保障国民图书资料获得权的责任。
在我国，公共图书馆事业是教科文事业的重要组成部分，随着国家实施依法治国方略和科教兴国战略的不断深人，公共图书馆事业在社会主义建设事业中的地位和作用也越来越重要。而目前我国公共图书馆事业发展的主要障碍之一就是资金投入的严重不足，现行的图书馆财政制度基本上是政府计划、财政拨款。由于没有法律的约束，常常出现因人而异、因时而异、因事而异的情况，导致公共图书馆事业发展的政策性波动和发展缓慢。公共图书馆立法可使我国公共图书馆事业发展经费、图书馆人员队伍建设、各种资源科学配置等均得到保障，从而能够促进和保证图书馆事业不断向前健康发展，因此公共图书馆的立法是我国图书馆界的当务之急。
2、公共图书馆法发展现状
2.1国外发展现状
自1846年世界第一个公共图书馆法产生至今，图书馆立法已有150多年的历史。随着图书馆事业的发展，各国尤其是发达国家不断地进行修正或重新颁布图书馆法。如英国颁布了一系列《公共图书馆法》、《公共图书馆和博物馆法》以及国家图书馆的《不列颠图书馆法》;美国各州也依次制定了《公共图书馆法》、全国性的《图书馆服务法》和《图书馆服务与建设法》以及图书馆相关的其他重要法令，立法大大加快了两国公共图书馆事业的发展，极大地推动了其文化、科学教育事业的迅速发展;与此同时，欧洲各国与日本也均对图书馆事业非常重视，先后制定颁布了《图书馆法》，自此世界各国图书馆立法蓬勃发展。自20世纪50年代起，印度、加纳、尼日利亚、坦桑尼亚等发展中国家也相继制定了图书馆法。目前，世界上已有80多个国家出台了250多部图书馆法律法规，约1/3的国家有图书馆立法，大大地加快了国际图书馆事业的发展。
从立法形式上看，据南开大学信息管理系教授于良芝介绍，英美等大部分国家的图书馆法基本上都是一部小法，只有日本等个别国家立的是大法，但从日本的实际情况看，其实质上也还是一部小法;从立法内容上看，国际图书馆立法充分体现以读者为中心的现代图书馆理念，努力彰显图书馆的本职精神，体现现代图书馆的服务性、民主性、公益性及图书馆员的专业性等特点。
2.2国内发展现状
我国在公共图书馆法制建设上已经明显滞后于发达国家甚至一些发展中国家。目前尚无一部完整的国家级图书馆条例和基本法律。很多地方的公共图书馆和社区图书馆在规划建设上缺乏科学标准，呈现出无序管理状态，这一切都亟待通过立法加以保障。
自20世纪80年代开始，上海、北京、深圳、湖北等十几个省、市都纷纷出台了地方性的图书馆管理条例和规章，例如1987年《上海市区县图书馆管理办法》、1996年《上海市公共图书馆管理办法》;1997年《深圳经济特区公共图书馆条例(试行)》、2001年《湖北省公共图书馆条例》和《内蒙古自治区公共图书馆条例》、2002年《北京市公共图书馆管理办法》和《河南省公共图书馆管理办法》。这些规章性图书馆条例在一定程度上解决了经费不足、管理体制陈旧、业务队伍缺乏等制约图书馆发展的重要问题，但由于内容比较笼统，当前图书馆发展中急需解决的一些重要问题并没有得到彻底解决。另外，2008年6月，我国首个公共文化设施国家标准《公共图书馆建设用地指标》出台，11月《公共图书馆建设标准》也正式施行，为国家公共图书馆法的出台提供了一个良好的环境条件。
日前，全国人大教科文卫委员会已宣布，《公共图书馆法》被列人十一届全国人大常委会立法规划中的第二类项目，文化部于2008年底正式启动了我国《公共图书馆法》的制定工作。据介绍，立法工作将充分体现公共文化服务“以人为本”、“普遍均等，惠及全民”的原则，目的在于努力构建覆盖全社会的较为完善的公共文化服务体系，保障公民的基本文化权益，满足人民群众获取知识和信息的需求，促进公共图书馆事业的长远发展和全民终身教育和科学、文化事业的发展，推动社会主义物质文明和精神文明建设。
3、公共图书馆法重要内容研究
要制定好的公共馆法应研究与公共图书馆紧密相关的问题:(1)公共图书馆所处的宏观环境，也即国情;(2)图书馆法的立法精神;(3)图书馆法律体系和内容;(4)推进图书馆法进程方法;(5)修改的内容、时间以及方法等。
3.1立足国情
公共图书馆法应是根据具体的社会条件和国家在文化领域的基本任务制定成文，是确定国家公共图书馆事业发展和管理的共同原则和必要条件的权威法章，是公共图书馆事业促进法，根本目的是保障公众利用图书馆的权益，所以其立法必须要立足其本国国情。
美国是当今世界上图书馆事业最为发达的国家，也是图书馆法治建设较为完善的国家之一。综观美国图书馆立法的发展历程，可以看出，其图书馆法的制定以及修改无疑不是以其国家国情为依据，因地制宜，从而使其成为图书馆事业获得持续、健康、协调发展的强有力的法律保障。
而对于我国，我们应借鉴美国及其他公共图书馆发达国家的立法经验，结合我国的实际情况来制定公共图书馆法，就如中国图书馆学会理事长、国家图书馆馆长詹福瑞所说，我国的图书馆法不能落后于当前图书馆事业发展的现状，要把握好一个度，既不能落后于现状，也不能太超前。在立法时应充分考虑我国各公共图书馆发展的不平衡性，本着先易后难，重点突破的原则，就目前来看，我国需要通过立法明确规定公共图书馆的公益性质，把图书馆的经费列入各级政府的财政预算中，保证图书馆的经费随着财政收人的增长而增长，同时还要确定图书馆的规划建设以及功能义务和读者的定位等。在立法过程中必须参考国际上与图书馆相关的国际条约或协定，兼顾国内现已制定的涉及图书馆事业的重要相关法律，如教育法、档案法、文物保护法、知识产权法等，要注意与这些法规之间的互相协调。
3.2以人为本，定位读者角色
公共图书馆是公益性服务机构，更好更方便地为读者提供优质服务是其宗旨，所以公共图书馆法的制定必须要以人为本。目前，现有的国外公共图书馆法已充分体现了以读者为中心的现代化图书馆的服务性、民主性、公益性及图书馆员的专业性等特点。
对图书馆的区位布局，如馆址、面积、交通等的合理性、便利性予以规范，是公共图书馆法的重要内容之一。因为建公共图书馆的关键还是要便于读者利用，满足读者就近借阅的需求，体现以人为本原则。同时，公共图书馆法还需要准确定位读者角色，应对读者的责任和义务予以明确。信息知识时代，读者不再仅仅是被服务者了，同时也是图书馆的建设者之一，但目前在图书馆里经常会看到一些不好现象，比如个别损害图书馆公共设施和图书资料的行为，公共图书馆法也必须对这些不当行为进行约束和惩罚。
詹福瑞认为在立法中也需要明确读者的角色，“以往我们只注重读者在公共图书馆中应该享有的权利，从未考虑到读者对图书馆的建设也负有义务，国外这一点就做得比较完善。例如，他们的资金来源不仅仅依靠政府，还有赖于社会基金和社会捐助，其中很重要的一块就是来自读者的社会捐助”。
3.3公共图书馆员队伍建设和经费保障
关于图书馆人员编制、人员结构、业务素质、业务职称、待遇以及馆长的职责、条件、任免程序等，公共图书馆法应当都有明确规定。目前我国很多非专业或者水平较低的从业者进人了图书馆系统，这就导致了图书馆管理上的混乱和服务水平的长期低下，制约了公共图书馆事业的发展，不能满足公众的日益增长的需求。日本和台湾的公共图书馆法中都明确了图书馆员的从业资格和素质要求以及待遇，把图书馆员视为公务员，无疑大大地鼓舞了图书馆员的工作积极性，同时对图书馆员也提出了高要求，保障了图书馆队伍建设的高素质。相比之下，我国图书馆员的工作待遇很低，这也降低了他们的工作热情，也是导致服务质量低下的一个重要原因。
另外，由于图书馆的经费来源直接关系到整个图书馆事业的兴衰成败，也是图书馆生存和发展的命脉。所以作为公共图书馆事业的保障和宏观管理，公共图书馆法必须明确规定图书馆的经脉——经费来源。就目前来说，购书和运行经费不足是制约我国公共图书馆事业发展的重要因素之一，急需法律来规范和确定。公共图书馆法的经费来源的确定是世界其他国家已有的公共图书馆法的一个很重要的内容。国外公共图书馆资金来源不仅仅依靠政府，还有赖于社会基金和社会捐助。
3.4管理制度及违约处罚
为了保障公共图书馆事业全面、稳定、持续发展，公共图书馆法需要规定图书馆事业管理体制、组织机构;确定各级政府及主管文化部门在发展图书馆事业方面的职责，建立保障机制的规定。在国家统一规定图书馆事业的管理和运行机制、规范图书馆各项业务标准的基础上，各地区还需要从实际出发，建立健全与各地区社会和经济发展相适应的更为详尽的规章制度，各图书馆也要制定出符合各自特点的行政法规，以保障全国图书馆事业全面、稳定、持续发展。
除此之外，对于一些违约和不当行为也要有所规定和约束。公共图书馆法不仅需要对公共图书馆的违约行为进行处罚，同时对于政府没有承担起自己在图书馆发展中所应承担的责任、针对读者给公共图书馆带来损失和破坏的不当行为同样也要予以处罚。
3.5图书馆服务及知识产权保护与合理利用秩序
公共图书馆法内容需要详细规定关于图书馆文献信息资源建设和使用、图书馆服务的主要方式和各项服务标准、实施总分馆制，加强图书馆协作和资源共享等，除此之外，还要特别注重馆际合作和资源共享、知识产权和信息安全等问题。
在当今的信息时代，单纯的纸资媒体已远远不能满足读者的需要和图书馆自身可持续健康发展的需求，数字图书馆的建立与发展是大势所趋。2001年我国修订后的《著作权法》已将信息网络传播权明确列入著作权的使用权之列。如何在读者、著作权人、图书馆之间寻找一个切人点，保护知识产权，是公共图书馆法需要解决的问题。虽然目前我国有《著作权法》、《专利法》、《商标法》、《反不正当竞争法》等知识产权法规来规范数字图书馆建设，但数字图书馆版权保护与一般的网站、网络服务商相比有其特殊j胜。公共图书馆法是规范数字图书馆版权保护的重要法律依据。日本已制定了专门的数字图书馆法。
公共图书馆法应给予数字图书馆一个准确的法律定位，对于数字图书馆建设中面临的各种版权保护问题、数字图书馆合理使用范围、网上传播作品的法定许可问题、网络服务的法律责任问题、对技术措施和版权管理信息的保护等一系列问题，要予以规范。数字图书馆版权保护的各种法律关系和各类主体的权利、义务，也应当在公共图书馆法中加以调整和规范。
4、总结
人类社会已进入21世纪的信息时代，公共图书馆作为社会信息服务系统的重要组成部分，其重要性日渐增强。制定一部和不断修改完善的公共图书馆法，无疑有助于加强国家对公共图书馆事业的宏观管理和调控，推动公共图书馆事业的顺利蓬勃发展，彰显和发挥其在信息知识社会中的地位和作用。
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