关键词:村级组织;会计委派制;问题;建议
近年来,为了整顿农村会计工作秩序,防止会计信息失真,治理腐败现象,各地农村纷纷实行会计委派制,较好地解决了农村财务管理混乱、集体资产流失等问题,改善了农村党群干群关系,推进了农村基层民主政治建设,维护了农村经济社会的稳定,成为规范村级财务管理的重要途径和手段。但由于部分村组干部认识不到位,法制化建设滞后,农村会计人员素质低等,农村财务管理混乱仍是引发干群关系紧张及农民集体shang访的重要原因。进一步规范和完善村级会计委派制,构建规范完善的农村财务管理体系,对于促进农村社会和谐稳定、推进社会主义新农村建设具有重要意义。
一、当前农村会计管理体制的存在的问题及其根源
当前我国农村会计管理水平还处于比较落后的状态,存在诸多问题。首先,村级会计机构设置不规范。行政村作为若干农户和村民的一个集体组织,应当作为一个会计主体,建立健全会计机构,反映和监督村集体所发生的经济业务。但是,在我国农村,不按规定设置会计机构,或是会计机构名存实亡的现象还相当普遍。其次,会计人员的选用大都局限在本村范围,并且选用的随意性较大,往往是根据村领导的喜好或是近疏关系来选用,因此造成会计人员综合素质普遍较低。第三,农村会计制度不健全或是流于形式。作为一个会计主体,其会计核算和会计监督应当遵循一定的规范,制定相应的财务会计制度是其保障。但在一些地方,根本没有财务会计制度,更多的是,财务会计制度往往成了应付各种检查的标签,大多流于形式,无法发挥应有的作用。第四,农村会计管理缺乏统一的协调管理机制,管理松弛混乱。
农村会计管理体制存在的问题,在不少地方,已经造成了相当严重的后果。一是财务、会计、统计信息严重失真。在农村,会计人员既是财务管理者,又是会计核算者,还是信息统计员,往往根据村领导及上级领导的意图进行报告,迎上瞒下,给数据信息的层层汇总带来很大水分。二是农村财务管理的混乱,使村干部有机可乘,乱收费,挪用提留款、扶贫款甚至贪污集体财产,在一些地方屡见不鲜。三是村干部公然违反财务制度,失信于民,造成干群关系紧张和严重的不稳定因素。
我国农村会计管理体制存在的这些问题,究其原因是多方面的。第一,各级组织对农村会计的管理重视不够,听之任之,习以为常,缺乏改革和解决问题的决心。第二,农村会计信息失真不会给会计信息使用者带来直接的不利影响,因而一直未能引起人们的重视,而农民群众在包产到户之后,客观上与村集体的经济联系减少了,他们关心村集体财务会计信息也不如以前那么强烈了。第三,农村财务审计,在很大程度上是走过场,无法起到应有的外部监督作用。第四,农村会计准则和会计制度改革不到位,造成制度性空缺。第五,农村城镇化进程的不断加快,形成传统的小农经济思想与现代管理要求之间的极不协调,有关各方颇有无所适从之感。
从分析来看,当前村级组织财务管理方面存在的问题,从根源上来讲主要取决于监管和农村会计人员的素质,要解决这些问题,就要大力推选农村会计委派制。
二、农村推行会计委派制的重要意义
农村会计委派制是指由乡镇统一向社会公开招聘会计人员,经择优录取、集中培训后委派到辖区内村级组织从事会计工作的会计管理体制。被委派的会计人员在业务上接受被委派单位领导,按制度独立处理村级会计业务,进行会计核算和监督,参与被委派村的内部管理。
实行农村会计委派制,使农村财务内部会计监督转变为刚性较强的外部监督,摆脱了农村会计与村干部的利益或情感方面的纠缠,保证了农村财务公开的及时、真实、完整,这样村民就能及时了解本村真实的收入和支出情况及村级重大项目的投资、承包等情况。它不仅可以促进农村干群关系,维护所有村民和村集体的利益,而且有利于提高农村财务队伍素质,强化会计监督职能作用的发挥,促进村民参与对村事务的监督和管理,真正做到财务公开、民主管理。
1.有利于提高农村财会队伍的素质
按照一贯的农村财会制度,每个村乃至社都配备了专职会计,但农村会计人员整体素质偏低,主要体现在:一是农村财会人员文化程度
不高;二是农村财会人员业务知识不强,既没有获得会计工作的相关资格证书,也没有进行系统的财会知识学习;三是农村财会人员年龄结构偏高。如果推行会计委派制度,通过公开招聘择优录取的会计人员将具有较好的会计专业知识,合理的年龄结构,逐渐形成一支为农村财务管理服务的专职的财会队伍。
2.有利于加强农村财务管理
长期以来,农村会计核算不规范,财务管理混乱,主要体现在:一是银行账户多,货币资金管理混乱;二是违规账目多,会计核算及档案管理混乱;三是违规问题多,财务收支混乱。而会计委派制的实施,有利于建立“五个统一”的管理模式,即统一账簿、统一会计凭证、统一会计科目、统一记账方法、统一会计报表,将切实扭转农村财务管理混乱的状况,促进农村会计工作走向规范化。
3.有利于强化会计监督职能
近年来,农村村社干部因涉及经济问题的职务犯罪也随着集体经济的发展而日益增多,其主要原因是一些农村财会人员没有认真履行监管职责。导致会计不能履职的原因是多方面的:一是裙带关系严重。在选择村组干部时更多的是依靠亲戚关系,造成个别村出现担任村社干部的都是亲戚,甚至是父子或兄弟姐妹,从而使会计监督得不到落实;二是由于有的干部素质低,在工作只管记账,不管监督,认为“领导定调子,会计填数字”,造成监督工作得不到开展;三是由于村会计属于村干部编制,工作上要服从村书记或主任的领导,被领导者对直接领导者进行监督,存在很大的压力。而实行会计委派制后,将通过公开招考、选聘一批思想好、业务精、能力强的会计人员委派到村任职。由于受委派人员是在乡镇一级人民政府的授权下,对村级财务进行监督,工作中将得到强有力的支持;同时会计人员与村分离,不拿村上的工资,不分享村里的收益,从体制上保障了会计人员能够严格执法,维护财经纪律的严肃性。所以农村会计委派制度的实行,将从财务上约束村干部的以权谋私,使村干部的法制观念大大增强,减少违纪违法行为。
三、当前村级会计委派制存在的问题
虽然农村会计委派制试点工作在全国各地农村都取得了一定的成效,但作为新生事物,从实施情况来看,仍然存在一些问题亟需进一步研究解决。
1.缺少法律依据,相关配套制度不健全
我国目前还没有对会计委派制做出明确的法律规定,因此,推行会计委派制缺少法律依据。同时,村级会计委派制缺乏相关制度及其配套措施的支持,各种制度还不健全。有关委派会计人员的选拔任(聘)用制度、重大事项报告制度、继续教育制度、业务考核制度、奖惩制度等还未具体化,委派会计人员行使职权的力度缺少政策支持和法律支持。另一方面,委派部门对委派会计人员的职责、权限等也缺乏一套完整的管理措施。
2.村级会计委派制的适用范围有待完善
对于经济条件差异较大的两类地区:即集体经济较为发达的城郊村和与乡镇政府所在地较远的偏远村需视具其体情况决定是否适用委派制。集体经济较为发达的城郊村,由于其经济业务量较大,实行会计委派制,会造成会计核算与村集体经济活动的脱节,无法满足村集体经济管理和民主理财等工作对会计核算与会计信息反馈及时性的实际要求。而在交通不便的偏远村,实施会计委派制,存在着两难选择,即要求票据报送期间过短,不符合当地实际经济与交通状况,确实难以做到;要求报送期间过长,又无法确保会计核算的及时性。并有可能由于会计凭证在村出纳手中保存时间过长,而导致新的“包包账、疙瘩账”即坐收坐支现象发生,造成村级财务新的混乱。因此,在实施村级会计委派制时,必须对核算单位是否适合实行农村会计委派制作出判断,要看其是否能够确保会计核算与信息反馈的及时性原则的实现。
3.会计职能不能充分发挥
会计的两大基本职能是核算和监督。实行会计委派制,由于委派会计的经济利益与受派单位的经济效益无关,其主要目标是如实反映并监督企业的各项活动,因而参与集体事务意识不强,向集体提出合理化建议比较少,忽视积极主动地参与企业的经营管理活动,这就造成强化了会计的监督职能,却弱化了会计的核算职能。另一方面,被委派会计如果以监督者的身份出现,必然造成他和村镇之间的一种 “敌对”关系,他虽然可以行使“监督”职能,但村镇领导者会尽可能地对他封锁有关预算外资金使用,私设“小金库”等不合法不合规的内容。
这样,被委派的会计人员根本无法深人了解单位的基本情况,掌握不了真实而全面的资料。为村镇领导的违法乱纪、贪污腐败和官僚主义提供了可能,使得会计人员的核算作用不能得到充分发挥,监督职能更是无从谈起。
4.委派会计人员整体素质不高
实行农村会计委派制后,乡镇委派会计的业务素质高低,将决定一个乡范围内的农村财务管理与会计核算水平的高低,也直接影响改革目标的实现。在村镇现有会计人员中,有相当一部分会计虽然持有会计上岗证但未接受过继续教育的专业培训,专业知识已陈旧老化。而近几年会计准则和会计制度的改革,也使传统的会计知识跟不上时代的步伐,这就造成了村镇委派会计人员业务能力相对较差。虽然选派会计人员采用公开招聘、择优录取的原则,并制定了一些具体的录用条件,但由于乡镇行政的部分干预,还是难免会产生委派会计素质不够高的问题。正如调查中部分乡村干部所说:“以前一个会计素质低,乱的只是一个村;现在一个会计素质低,乱的就是几个村甚至一个乡。”
四、完善村级会计委派制的建议
1.制定相关法律法规
财政部可以先出台《会计委派制试行条例》,规定会计委派制的有关试行办法。财政部门可以统管委派会计工作并享有对村镇委派会计人员行使人事任免权。在规定各村镇负责人享有财务自主权的同时,还应突出村镇必须无条件接受会计委派机构所派遣的会计人员。同时,对相关的会计职责、权限重新界定与划分。以法的形式,对会计委派的法律操作及兼管的职责权限以及所承担的法律后果进行全面规范,确保村级委派会计人员在实际工作中依法进行会计处理。
2.完善相关配套制度和管理措施
完善监督约束机制,加强对村镇领导的监督约束。镇(村)长离任要进行审计,对有贪污、受贿、挪用行为的,要依法追究其经济责任和法律责任;建立村镇内部牵制制度,钱、帐、物分管,不相容职务严格分工,这样可以相互制约,避免给村集体经济组织造成不必要的经济损失;制订一套科学的考核指标体系和有效的激励机制。定期考核委派会计的工作,促使他们正确行使自己的职权,发挥应有的作用;健全委派会计定期轮岗制度。村级委派会计全面实行异地委派、定期轮岗;建立委派会计的离任审计制度。委派会计在被委派单位任职期满时,须进行离任审计。委派会计在任期间,如果有违规行为的,应视情节轻重给予处理。以确保会计委派制工作的连续性。这些制度是保证村级会计委派工作规范化、科学化的重要措施,必须要切实可行,并长期坚持不懈。
3.坚持“五权不变原则”
施行村级会计委派制,必须坚持以下“五权不变原则”,即村级集体资产所有权不变、资金独立核算权不变、现金管理权不变、债权债务由村管理不变、扩大再生产和基本建设的自主权不变。委派会计制只是行使法律赋予的对村社财务的指导和监管权力,而不能干涉村社集体财务的独立决策和管理
4.明确农村会计委派管理的范围和内容
凡本乡镇范围内的村集体经济组织,经过村民大会或村民代表大会讨论通过,涉及到本村集体经济组织财务会计工作均要由委派会计进行财务核算。具体管理的内容应包括:农业税附加、财政转移支付资金、“一事一议”筹集的资金、集体资产发包收入、集体统一经营收入、投资收益、国家征用土地的补偿费、扶贫救灾款、上级部门专项拨款等集体资金的使用管理与核算;集体财产的管理与核算;集体内部往来,应收应付款项和各项债权债务的管理与核算等。统而言之,凡村组核算单位发生的各项财务事项和会计业务,都要由委派会计统一管理。
5.加强对委派会计人员的管理
进行农村会计制度的改革,实行会计委派制,目的是把农村集体财务的指导和监管工作落到实处。其成败与否取决于被委派人员的素质。因此对会计人员的招聘要从文化程度、专业技能、道德品质和工作态度上进行严格考核,择优录用,从而建立一支规范化、专业化的委派会计人员队伍。
同时还要完善对委派会计人员的后续管理工作。一是要明确委派会计人员的职责、权限及与被委派单位的关系。在充分支持被委派单位依法理财、自主管理的前提下,发挥委派会计人员的监督作用;要充分保障会计人员行使监督权的独立性,从人事档案、职务任免、工作调动、专业职务、工资福利等方面解决委派会计人员的后顾之忧。二是要做好被委派会计人员的继续培训工作。会计工作专业性、政策性强,服务领域广,知识更新快,这就需要加强会计人员上岗后的再教育工作,通过加强学习,提高他们的业务技能,满足不断发展的农村财务工作的需要;同时还必须对委派会计人员进行法律法规和相关政策的培训,帮助他们全面掌握党在农村的方针政策、法规法纪,以准确地把握好工作尺度,正确处理好工作中遇到的各种问题。
总之,我国的会计委派代理服务还处于试行阶段,是一项政策性很强的复杂工作,应该继续加强管理,也因为村级组织在我国具有很大的广泛性,财务管理方面还有很多漏洞。所以,在农村推行会计委派代理服务,更需要各级主管部门不断完善其配套设施,重视各项制度建设,明确有关部门在会计人员委派工作中的责任,研究、解决工作中遇到的问题。这样才能使农村会计委派代理服务推广下去,真正起到监督村级组织的经济活动,确保农村会计管理逐步步入科学化、制度化、规范化管理的轨道。
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