摘要：全域旅游在我国起步较晚，目前较高位阶的立法仍属于空白状态。但全域旅游的发展不仅需要国家政策的号召，更需要具有执行力的法律法规之授权，对其法律地位、权利来源及诉讼主体资格进行明确的规定。文章运用比较研究法，寻找与之具有高度相似性的经济开发区，对比分析经济开发区与全域旅游区的产生动因、发展历程和发展目的，论证将经济开发区法律制度引入全域旅游区的合理性。最后给全域旅游区的未来法律建设提供几点建议。
关键词：全域旅游；比较研究法；经济开发区；法律制度
一、全域旅游概述
（一）全域旅游概念
国家旅游局局长李金早指出全域旅游是指在一定区域内，以旅游业为优势产业，通过对区域内经济社会资源尤其是旅游资源、商业经济、生态环境、公共服务、政策法规、文明素质等进行全方位、系统化的优化提升，实现旅游区域内资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享，以旅游业为主要优势产业，带动促进经济社会发展的一种新的区域均衡发展理念和模式。
（二）全域旅游特点
第一，复合型的空间结构，旅游方式从单一的景点式观光转变为全方位文化浸泡。第二，弹性的营收方式，从固守的“门票经济”到平民化的产业经济。从“划点圈地、设门收票”到“区景一体、产业一体”。旅游区经济发展呈现出开放性和综合性特征，主要依靠民俗制造业、地方特色商业和服务业。第三，创新型的管理模式，从传统的条块管辖、条条管辖转变成片区管委会自治。以管委会高度自治，享有旅游区内行政事务决定权，脱离原先行政区划，全域旅游开发区管委会直接隶属于审批政府，管委会机构对管委会负责，由其授权、受其监督。
（三）全域旅游意义
全域旅游的提出有其浓厚的时代背景，即旅游消费和旅游产品结构的重大变革和调整。我国旅游业不断加大对旅游市场地供给侧结构调整，努力提升旅游管理服务并融合互联网、大数据等，以更远目标、更深内涵、更高质量的新模式来引领未来旅游行业的创新发展。全域旅游强调“共建、共享、共创、共赢”的理念也应时而生并顺势成为落实人们向往美好生活的重要抓手，这些都契合了当前我国经济发展的阶段性需求。
二、全域旅游发展现状、问题及原因分析
（一）全域旅游法制发展现状
2008~2014年，全域旅游概念首次被提出，在学界也引起了广泛讨论；2014~2016年，理论渐趋成熟，我国进入试点推行阶段；2016年至今，全域旅游开始进入示范建设阶段，并于2019年公布了首批示范区名单。全域旅游区建设已经不再是学者的天方夜谭，它正在一步步变成现实。而与之相配套的法律法规明显不足，通过国务院政策查询系统结果反馈，中央层面立法屈指可数，仅有一部宏观上的行政法规和几则国家旅游局出台的原则性通知。而地方各级立法机关对此立法几乎属于空白状态，均以政府部门通知等红头文件为主。这也导致了全域旅游区试点推行在我国发展进程缓慢，产生的社会效应甚微。
（二）全域旅游法制问题
1.缺乏实操性立法一方面，现有的以《旅游法》为中心的传统法律制度相对滞后，与其相配套的行政法规、规章未能迎合全域旅游发展之需要。另一方面，针对新型旅游趋势，法律、行政法规、部门规章等较高位阶立法尚不完备。虽然国家从2016年就开始了全域旅游区试点工作，但截至目前，仅有一部行政法规对此做了倡导性的规定，没有赋予新生的全域旅游区以合适的法律地位。地方性立法更是进展缓慢，缺乏精细化设计，主要依靠政府部门的红头文件进行管理，导致旅游改革力度大打折扣，同时这也反映出地方政府对于全域旅游区法律定位之疑惑。2.政府部门职权让渡不明首先，由于自然旅游资源、人文旅游资源、社会旅游资源及其他相关工农业资源分别隶属于不同级别的政府部门。其次，建立全域旅游区需要将工商、市监、税务、消防、卫生、环保、公安等各部分的部分职权收归一体，建立综合执法机构。因此，不同级别的政府部门协调难度更大，权限让渡的阻力更强。而不同部门的行政事务精简整合，诱发各部门为维护个体部门利益，不能贯彻实施政策法规的要求。因此导致全域旅游开发区管委会存在有权无名、有名无权之乱象。3.司法纠纷解决机制存在不足目前，并没有明确的法律规定或司法判决，赋予全域旅游开发区管委会拥有独立的诉讼主体资格，当管委会及其机构发生纠纷后是否作为适格的被告或原告仍不明确。以北大法宝案例库为例，与“旅游”有关的民事案件足有330000余件，其中合同纠纷就有180000余件，其次就是侵权纠纷30000余件。而旅游区人口流动性较强，主要是外来人口，因而管辖地通常以合同约定地、被告住所地以及侵权行为地为主，致使游客维权成本及其高昂，有违司法便利原则。
（三）全域旅游法制问题之原因分析
第一，权利义务关系的复杂化。全域旅游区是一个由政府、企业、乡镇居民、外来游客多方位主体综合构成的聚居区，并且在区域内各个主体之间的利益黏性远超过普通生活聚居区，这也导致了各主体之间的利益纠纷和法律关系的复杂化。第二，全域旅游开发区职责的多元化。全域旅游区将原先多个政府部门的职责权限集中到开发区管委会一家之手。虽然符合精简高效，小政府、大服务的要求，但没有法律的明确授权，造成其在政府部门和人们心中的认可程度之尴尬。同时多元化的职责要求管委会配套多元化的纠纷解决机制，这与设立之初管委会的较低地位相矛盾。第三，法律地位之模糊。究其根源，应当是上层建筑之立法还不够重视，没有以法律、行政法规等较高位阶法律来确定其法律地位。
三、经济开发区与全域旅游区之比较
（一）产生动因比较
经济开发区在我国起步较早，从20世纪70年代末，东南沿海就开始尝试以经济特区形式建立经济开发区。开发区产业发展的内生动力就源自区域内企业地集聚和发展，通过产业集聚获得更高的知识溢出价值和外部经济竞争力，提升经济效率，逐渐形成经济增长极，进而促进区域经济快速发展。简而言之，就是整合现有资源，吸引外来资源，充分利用资源，达到效益最大化。而全域旅游发展较晚，2019年才正式示范建设首批旅游开发区，更应当采用该种高效整合资源之方式。一方面，这是人们日益增长的精神文化的需要。随着人民物质生活水平的提高，国家经济的发展，人们对于精神文明要求的显著提高，单一的景点式旅游已然无法满足人民多样化需求。另一方面，是社会经济可持续发展的需要，景点式旅游在一定意义上是在消费环境，消费传统，不能给社会带来持续性效益。而全域旅游区通过改造传统旅游景点，促使生态资源、自然环境、人文历史、商业经济有机融合，更加符合现代社会旅游审美，增强区域竞争力，从而维持区域可持续发展。
（二）发展历程比较
中国经济开发区以政府为主导建立，具有强烈的行政性质。在设立之初，由于管理规模较小、事务的繁杂程度较低，开发区管委会使自己在传统行政机关和改革创新试点的角色中维持一种微妙的平衡。但到了中后期，开发区管委会职能日趋行政化，俨然无异于一个享有特权的地方政府，从而丧失了其作为改革先行者的历史价值，同时也导致了部分地区各级政府圈地设开发区情形之泛滥，无益于经济发展。全域旅游区由于其起步较晚，现处于萌芽期，而在中国家长主义的行政体制之下，不得不要求政府主导建立示范性旅游区，以政府有形之手来掌控旅游行业改革方向。并且全域旅游开发区由于其先天环境限制，不会像经济开发区一样权力过度膨胀。旅游区只需要根据自有的旅游景点发展相应的商业项目，维持传统的民俗风情，不需要过多引入外来资本，从而有效地防止了外来资本的过度操控和民风习俗的商业化。因此在现行状况之下，全域旅游开发区比经济开发区更适合开发区这种创新型模式。
（三）发展目的比较
中国经济转型的过程，是以开发区建设为中心，局部转型并逐步扩散的过程。在原有体制框架内，通过下放行政机关过于集中的权力，并在旧的政府体制外逐步引发制度不均衡的因素。建立开发区就是利用新的发展机会以达到诱致制度变革，推动体制更新的目的，这是最典型的不触及存量结构的增量改革。以政府为主导推动的开发区建设，并按照市场经济发展规律给予其特殊政策优惠，这些特殊政策的集聚效应营造了一个与传统经济体制完全不同的“准市场经济”环境，从而达到经济快速发展之目的。与之相比，全域旅游区虽不以经济快速发展为主要目的，但经济发展也是提升人民幸福感，维护地区经济稳定的必要性指标。并且全域旅游区由于其特定的自然环境因素造就了其拥有着超过经济开发区的发展目的。“绿水青山才是金山银山”，保护生态可持续发展与促进经济稳步增长成为了全域旅游区的车之双轨、鸟之双翼。以旅游发展思维引导新型城镇化和美丽乡村建设。通过打造高度自治化的旅游开发区进行旅游模式创新，实现经济、文明、环境、生态、民俗五位一体，同步发展，建立高质量的现代旅游产业。
四、法律制度援引合理性分析
（一）发展阶段必然性要求
根据《国家高新技术产业开发区若干政策的暂行规定》第四条、第六条、第十二条规定，政府给予开发区税收、信贷、财政等各方面优惠，因而经济开发区如雨后春笋在中国发展起来。全域旅游目前在我国仍属于萌芽时期，缺少地方政府的政策和财税扶植，起步极其困难。因此国务院部门制定类似于此的部门规章，才是切实地解决全域旅游开发区建设难题，将国家政策落实到法律上。
（二）法律定位明确性要求
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20条之规定，国家级高新技术开发区属于规章授权的组织。因此国家级开发区独立的诉讼主体资格，能够成为适格的诉讼当事人，这便用立法之形式明确了经济开发区的法律地位，进而厘清了经济开发区的权利义务范围边界。反观全域旅游开发区，并未有法律或司法解释赋予其明确的法律地位，致使其权责不明，既无实权，也不担责。
（三）法律制度一体化要求
由于全域旅游起步较晚，学术界对于全域旅游开发区具体建设讨论甚少，无论是法律诉讼地位还是其政府职能定位。对于经济开发区，目前学术界颇有争议，但实务界基本统一，国家级经济开发区管委会属于被授权组织。因此，对于初始阶段全域旅游区也可借鉴经济开发区明确其法律地位、建制和政府职能。以便减少新制度的不确定性，维护法律体系的稳定。
五、建设全域旅游区的几点建议
（一）注重智慧旅游下个人信息之保护契合
《民法典》第1034条之规定，个人信息受法律保护。个人信息是以电子或者其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别特定自然人的各种信息，包括自然人的姓名、出生日期、身份证件号码、生物识别信息、住址、电话号码、电子邮箱地址、行踪信息等。虽然在过去的《旅游法》中提及了个人信息保护，当并未确定个人信息保护之监管主体，致使该规定形同虚设。在智慧旅游盛行之下，个人信息便常见于住宿、交通以及商品交易过程中，对个人信息的保护便显得更为刻不容缓。
（二）探索全域旅游区纠纷解决新机制
鉴于旅游区合同、侵权纠纷之高发，建立专门旅游派出法庭，将法庭搬进旅游区。对于权利义务关系明确、争议较小的纠纷，即时解决，就地解决。对于时间长、案情复杂的纠纷，吸收借鉴互联网法院之经验，尝试案随人走的互联网在线审判机制。
（三）构建全域旅游区新模式
省级政府审批设立全域旅游区，脱离原先行政区划。根据地区旅游景点辐射范围，设立全域旅游村、全域旅游镇。依据《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》之倡导，推行PPP模式———鼓励运用政府和社会资本合作模式，改善旅游公共服务供给。采取地方政府财政拨款、招商引资或以村民集体经济形式集资募股，进行村落改造，修缮基础设施，形成产业化旅游模式。
参考文献：
[1]汤静.全域旅游之法治保障[J].时代法学,2017,15(03):55-61.
[2]李金早.何谓“全域旅游”[J].西部大开发,2016(11):100-102.
[3]石培华.如何认识与理解“全域旅游”[J].西部大开发,2016(11):102-104.
作者：李衡 王赫曈 张美 金洛萱
