1问题的提出
众所周知，环境资源属于典型的公共物品，在生产和消费上具有非竞争性和非排他性。环境保护不仅是社会公益性基础工程，也是一项宏大的系统工程，投入高、规模大、周期长，而且具有很强的外部性。因此，在环保领域不能有效地靠市场手段配置社会资源，需要政府伸出“有形之手”来承担起环境保护和治理污染的重任。
一般而言，对政府的理解通常有广义和狭义之分。广义的政府是指所有依法行使国家权力的机关的总称，包括立法、行政、司法机关等。狭义的政府是指执行和贯彻国家法律，负责组织、管理和实施国家事务的行政机关。本文所指的是狭义的政府。从本质上说，政府也是一个社会组织，代表公众执行一定的权力和职能。关于政府的环境保护职能，有学者总结为：
(1)政府应发挥环境保护投资主体的作用;
(2)政府应执行环境建设和政策执行者的作用;(3)政府应发挥环境保护组织者和监督管理者的作用;(4)政府应发挥环境保护法规规范和执法主体的作用;(5)政府应发挥国际义务履行者和承担者的作用(张蕾，2002)。具体到实贱上，近年来，我国政府连续出台了一系列关于环境保护的规章制度和政策法案，并将环境保护和可持续发展上升为国家基本国策的战略高度，各地政府都建立了专门的环保机构，但是环境污染的势头却难以遏制，尤其是一些地方政府，在环境保护中甚至存在违背基本国策的行为。这充分表明，当前我国环境保护中存在着明显的“政府失灵”
2环境保护的政府行为分析
环境质量改善带来的社会效益是x和"的增函数，即随着中央政府的环保政策越完善，资本投入越多，环境质量越高;同样，地方的环保投入越多，对企业的污染控制越严格，环境质量越高。但是，由于具体经济利益的关系，中央政府和地方政府将可能存在着环保行为选择的差异。比如，2004年出现的轰动全国的淮河流域污染案中，作为主要污染源的那些小造纸厂、小化工厂，一年加起来不过只有几亿元的产值，而中央政府十年间在治理淮河的投入中已经花费了600多亿元，而且几次勒令安黴等四省关闭这些小厂，但屡禁不止。国家环保总局的一则报道的标题明确地指出了原因：“淮河污染快过治污，地方保护难辞其咎。”1]由此可见，地方政府与中央政府之间一定程度上存在着环保行为的不一致。
具体来说，中央政府既是全国人民共同利益的代表，又是一个主权国家的代表，它必须考虑国家社会的长远发展和国家形象。因此，它具有足够的激励去制定环保政策和督促地方政府去治理环境。但对地方政府而言，在我国目前这种赶超式的经济发展模式下，各级官员，无论是从地方利益还是个人政治前途出发都会选择经济利益至上的战略，甚至为此牺牲环境利益。原因很简单，环境质量的改善通常要很长一段时间才可以显现，而经济的增长带来的利益更为直接和明显。地方官员的任期通常比较短，在此前提下，忽视环境而发展经济就成为地方政府的一种理性的选择。再者，地方政府与其所辖的污染企业之间，存在着千丝万缕的利益关系，使得地方政府往往维护企业的发展，在制定和执行污染控制任务时敷衍、搪塞;况且，环境质量具有很强的外溢效应，不仅表现在一个地区对公共环境(譬如空气和河流)的污染会损害相邻地区的利益，而且一个地区政府治理本地区空气和河流的好处肯定会被其他地区所获得，这严重削弱了地方进行环保投资的积极性。总之，无论从何种角度考虑，地方政府都会采取环境保护的消极策略，努力保护本地的企业利益，逃避执行中央的环保任务，把本地区环境质量的改善寄希望于中央和其他地区的环保投入。
下面我们试用一个简单模型对地方政府的环境保护行为进行说明。假定国家下辖J个地方政府，要求他们和中央政府配合以及他们之间相互协作治理当地的环境污染，并且污染控制的边际收益MR和边际成本MC已知。这是一种最优状况，即当减少污染的边际成本总额与污染控制的边际收益相等时，污染损害在全国范围将降到最低。又因为污染损害的减少通常被看做纯公共物品，国家公共环境改善的好如果假定线性边际减少函数和成本函数，则地方政府间通力合作积极控制污染的结果位于ft点，在该点处每个地方政府都使自己的MRD等于污染减少的全国边际收益(由MCD给定)。但是，这样会使某些地方的环境福利下降。既然地方j可以通过减少环保支出来增加自己的福利，则这种情况下并不会达成一个均衡状态。相反，每个地方政府出于自私而选择成本最小化的行为却会导致纳什均衡。此时，各地区的MRD等于各自的MCD。
这样相对于积极治理环境的结果，消极环保产生了一个帕累托劣等解，如图1的ft点所示，因此中央政府为了防止环境治理的低效率甚至无效率，必须为监督各地方政府的逃责行为付出一定的成本。但作为中央政府，很难对每一个地方政府实施完全监督，而且由于权责的具体化和各级地方政府的环保行为不透明，要得到完全信息，实现帕累托最优的交易成本将很大。在各种前提条件下，地方政府都缺乏足够的激励机制去积极控制和治理污染，在一定程度上导致了环境保护过程中政府的“失灵”3对政府失灵的总结和反思
导致政府失灵的原因，一般认为是“统治者的偏好和有界理性，意识形态刚性，官僚政治，集团利益的冲突和社会科学知识的局限性”4]。具体到我国两级政府的环境保护行为上，我们可以看出，不是因为中央政府不重视或投入太少，而是由于地方政府的消极保护态度造成的。但是，我们不能因此批评地方政府的自私短视，在这些具体的原因背后有着深刻的思想和制度根源。
3.1政府失灵的思想根源
追求短期经济增长为目标的“增长近视症”是地方政府失灵的思想根源。“以经济建设为中心”是我国新时期的基本路线，但一些地方政府及官员对此的理解却显得狭隘而偏颇，将经济建设与环境保护对立起来，并以此来否认环境保护的重要性，而没有认识到环境与经济发展是息息相关、相辅相成的。地方经济增长中很大一部分是靠消耗自然资源的“本全”是以当地经济的不可持续发展为代价取得并维持的。
1987年世界环境与发展委员会(WCED)提出的一份纲领性文件俄们共同的未来中提出了可持续发展的定义，即“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”其核心思想可以概括为：健康的经济发展应建立在生态可持续能力、社会公正和人民积极参与自身发展决策的基础之上;可持续发展所追求的目标是，即使人类的各种需要得到满足，个人得到充分发展，又要保护资源和生态环境，不对后代人的生存和发展构成威胁;衡量可持续发展指标主要有经济、环境和社会三方面的，缺一不可[5]。尽管我国政府已经把环境保护作为基本国策，并制定了可持续发展的战略目标，但在各级地方政府和群众的观念落实上还需要做长期的努力。
3.2政府失灵的制度根源
其一在于我国目前以实现经济目标为主导的压力型考核体制，对地方官员的政绩考核只以经济增长为主，而忽视对环境责任的考核。其二是中央和地方的“分税制”在此制度下，地方政府的收入绝大多数以所辖企业上交的税收为主，其财政支出包括治理环境的支出均依靠企业的利税，这样就将地方政府和企业在经济利益上牢牢地捆在了一起。无怪乎地方政府要全力维护当地企业的利益。
鉴于上述原因，我们可以借鉴美国的经验，在地方设立区域性的环保机构，强化中央政府对环境保护的垂直管理。同时，应该把环境保护绩效纳入到对地方政府官员的考评中。针对收入较少而环境问题突出的地方，中央应该给予补贴，必要时可以开征环境治理税来解决财政不足的问题。此外，还应该继续加强党和政府建设，提高各级政府的执政能力，而且要把这种能力落到实处，具体到环境保护上，应该根据地方政府的需要，配备高素质的公务员队伍，真正做到政府代表公众的利益，在“为人民服务”方面不负众望。
3.3现行环境管理体制存在的痼疾
作为一个曾经较长时期实行“计划经济体制”的政府，我国的环境管理体制中存在着“政府全能主义”的残余。尤其是在地方上，政府是一切行动的主体，社会公众作为客体，很难对政府官员的行为实施有效监督和约束。失去约束的政府，不可避免地会出现权力滥用和职能异化。因此，本文建议在地方环境治理的过程中引入第三方非政府环境管理组织，以纠正“地方政府失灵”现象。
第三方非政府环境管理组织就是将一个地区环境的管理委托给既不是地方政府也不是当地企业的第三者，通过有偿的方式对己方的环境质量根据契约的要求实施管理。这样一来，就形成了地方政府、污染企业和第三方之间合理分工、相互制约的格局，可以最大程度地减少地方政府和企业在环境治理中的不作为行为。第三方应该具有独立于政府，监督、制裁政府和企业违约的权利，而且最好是专业的环境保护机构，掌握一定的污染控制法律和技术，如环境保护法和具体领域的污染控制法，然后根据这些法律对每一个企业确定污染物排放种类、数量、方式以及产品和生产工艺的相关污染指标，依据对社会合适的环境质量标准来要求地方政府进行治理。当然，有关政府和企业遵守这些法律、法规和污染控制的规定是义务性和强制性的，如果出现了违章行为或超标现象，不论是对企业还是政府都应该给予法律和经济制裁。
由于第三方非政府环境管理组织的存在，使得地方政府在治理环境方面的投入由弹性投入转变成为刚性投入，即政府为了当地的环境治理必须固定地支付相应的费用。环境保护由“要我环保”变为“我要环保”因为政府已经花了钱，就不能再追求表面化和形式化的东西了。而且如果政府不严格控制企业污染水平，自身治理环境的成本就会增加。因此，政府也就不会对污染企业采取包庇态度。同样，由于排污标准的限制和第三方的监督，污染企业在污染控制方面的投入也由弹性转为刚性，环境保护也由一般专业化走向社会专业化。
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