《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。行政检察监督不仅包含一般意义上的行政诉讼检察监督，还应当包含行政诉讼活动之外对行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为的监督。本文通过对南京市六合区在环境保护领域开展行政检察监督探索实践的分析，归纳开展行政检察监督遇到的问题，为优化行政检察监督、推进依法行政建设提出建议。
一、在环境保护领域开展行政检察监督的背景
环境保护作为一个全球性的问题越来越受到世界各国政府的重视，我国也把“人与自然和谐相处”作为社会主义和谐社会的基本特征之一，党的十八大报告提出“美丽中国”理念，为环境保护工作提供了有力的政治保障，促进了我国环境执法革新的步伐。
南京市六合区位于南京市北部，素有“中国化工摇篮”之称。南京化学工业园区(以下简称化工园区)位于六合区行政区划内，成立于2001年10月，是江苏唯一经国家批准、以发展现代化工为主的特色专业园区，2002年江苏省政府批准南京化学工业园区为省级经济开发区。城市的扩张使南京市城区及一些郊区的化工企业集中搬迁至六合行政区划内，目前六合区内集中有中石化扬子、中石化南京化学、华能电力、南京热电、南京钢铁等大型企业，还有化工园区、红山化学工业园区(以下简称红山化工园区)等集中化工企业的园区。六合区经济发展的同时，环境破坏的压力也给居民的生活带来了巨大的威胁。
二、六合区环境保护的执法现状及存在的问题
六合区系原大厂区(后更名为化工园区)和六合县合并而来，目前在六合区行政区划范围内，六合区人民政府及其职能部门实际只对除化工园区的区域进行管理，化工园区的管理职责由园区管委会及其内设机构实施。目前六合区行政区划内有三家环保职能部门，六合区环境保护局(以下简称六合环保局)对化工园区不具有监管职责，园区环境监管由南京化学工业园区环境保护局(以下简称化工园环保局)实施，南京市环境保护局(以下简称市环保局)另设直属分局同时对化工园区行使部分监管职能。三局共管对区域的环境保护起到了积极的作用，但实践中仍然暴露出很多问题。
一是环境保护职权划分不合理，监管未实现全面覆盖。化工园环保局仅有管理权而不具备处罚权，监管效果有限。《中共南京市委南京化学工业园区工作委员会、南京化学工业园区管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》，明确化工园区管委会属于市委、市政府的派出机构，下设14个内设机构，化工园环保局属于内设机构之一，承担市级下放的事权(即六项行政审批权)，并按有关规定和授权负责园区环境保护和安全生产监督管理工作。因为下放的事权中并无行政处罚权，发生环境污染事件，化工园环保局不能对污染企业进行处罚，而需报市环保局、以市环保局名义进行处罚，处罚效果大打折扣。化工园环保局、六合环保局和市环保局直属分局各有监管范围，但对交叉区域的监管又力有不及，交叉区域发生的环境污染事件往往因管辖权不明无法及时进行有效地调查取证，后续清理污染、处罚污染企业等措施可能相对滞后。
二是环境保护执法力度不够，对某些领域的监管甚至留有空白。六合环保局、化工园环保局由于精力所限，执法人员不足，重点治理所属辖区的大型工业企业，对于一些中小型企业的监管相对薄弱，甚至有监管空白区域。例如，六合区检察院对全区的废机油(危险废物)监管情况做过调查，六合环保局、化工园环保局在较长时间内都未对辖区汽修单位产生的废机油回收、处理等问题进行监管，因废机油引发的环境污染事件发生后，也仅是对大型汽修4S店开展部分监管工作，仍未将产生废机油量比较大的中小汽修单位纳入监管范围。
三、在环境保护领域开展行政检察监督的探索
六合区检察院基于当前环境保护的重要性、紧迫性、公益性以及六合区环境保护的严峻性，近年来密切关注环保领域的行政执法状况，及早介入环境污染事件，积极探索在环境保护领域开展对行政违法行为的检察监督，促进了环境保护领域依法行政。
(一)内外协作，建立生态环境保护机制
1.与环保部门搭建合作平台，建立工作机制。近年来，六合区检察院借助“两法衔接”工作平台，多次走访六合环保局和化工园环保局，就民行工作职责和检察机关关注公益、环保热点问题及检察机关行政督促履职工作的范围向环保局作了全面的介绍，了解辖区内环保工作的各项工作业务、流程，分析区内环保工作的压力、环境执法工作的现状，就六合区环境治理和环保执法问题与环保部门达成共识，并建立了信息交流机制、环境污染突发案件第一时间介入机制和疑难复杂案件通案机制。双方不仅互通工作信息，共同介入突发案件，还多次共同研究环污案件，工作中取得了良好的互信和互动，共同发挥各自职能维护环境安全。
2.强化检察机关内部协作，形成办案合力。在检察机关内部，民行部门利用《法律监督内部协作配合机制》，在案件办理、线索移送、信息共享、依法监督等方面形成工作合力，确保对环境执法多层次、全方位的监督。例如，2015年1月，南京市公安局化学工业园区分局以涉嫌污染环境罪提请六合区检察院审查批准逮捕犯罪嫌疑人刘某某等人涉嫌污染环境罪的案件，刘某某等犯罪嫌疑人在南京化学工业园区内近三年内多次无证收购并非法处置废弃机油，但未有相关监管部门对非法出售废机油的单位进行处罚。侦查监督科据此将有关线索移送民行科，民行科依职权受理案件后开展了大量的调查核实工作，并向化工园环保局、六合环保局分别发出检察建议，建议加强合法处置废机油的宣传并加强日常监管，并对涉案单位的环境违法行为依法进行行政处罚。
(二)督促履职，提升环境保护实效
1.关注民生，紧贴“国家利益”和“社会公共利益”，促进环境治理。六合区检察院通过关注报刊、网络等新闻媒体，加强内外部信息共享等方式积极发现案件线索，依法开展调查核实，依法监督，督促环保部门整治环境。自2014年以来，六合区检察院先后介入了废机油监督案、通江河污染案、龙袍街道环污案、红山电镀污染案、竹镇水处理案、牛奶河案等区内有影响的环境案件。上述案件，经由检察机关在行政机关和侦查机关之间的协调指导，快速有效地进行了调查取证;另一方面检察机关又根据环污案件的特性对行政机关提出建议，有效提升了环境保护工作实效。
2.运用多种监督手段，强化监督实效。六合区检察院在行政检察工作中，结合案件特点，综合运用检察建议、督促起诉、支持起诉等多种手段，督促行政机关履行职责，促进行政机关依法行政。例如，非法处置废机油案、通江河案等案件，向相关环保部门发出了检察建议，督促环保部门依法履行相应职责，环保部门收到检察建议后作出了积极回应。又如，在通江河案中，污染责任人仅被行政处罚，未承担修复责任，实际进行河流环境修复的是大厂街道和平社区，六合区检察院遂向大厂街道和平社区发出督促起诉的检察建议，建议和平社区就修复费用提起诉讼，并支持起诉，协助和平社区组织证据，最终获得了六合区法院的支持。再如，竹镇水处理污染案件，六合区检察院与环保、公安部门采取通案的方式，有效地解决了涉案人员是否应当受到行政处罚的法律问题。
(三)主动作为，探索环境公益诉讼
1.主动出击，实践民事公益诉讼。六合区检察院民行部科通过走访法院，了解到2013年在南京沿江高等级公路六合东沟段发生DD溶剂泄漏事故，造成龙袍街道孙赵村集体所有的土地及树木等受到污染。事故后，龙袍街道办事处提出了环境污染追偿诉讼，但因主体资格、证据收集等问题，案件一直未能推进。鉴于环境污染涉及公共利益，六合区检察院民行科主动联系龙袍街道办事处相关领导和负责该案的工作人员，预判案件发展走向，对案件进行指导。一是主动走访法院环保庭，深入了解案件进展情况及存在的问题;二是带着从法院了解到的问题，前往龙袍街道办事处共商案件，共同商讨案件的下一步走向，并确定案件联系人，及时互通案情;三是就环境修复问题，主动联系环保鉴定机构，拜访环保专家，咨询环保损失的鉴定方法、修复费用的组成部分等问题;四是把龙袍街道环境污染事件作为民事公益诉讼的线索，多次向南京市检察院民行处汇报案件，并层报至江苏省检察院。后依省院指示，对案件开展支持起诉。目前该案已作出生效判决，被告承担了相应的环境污染赔偿责任。
2.积极作为，探索行政公益诉讼。检察机关提起行政公益诉讼，有助于对公共利益和国家利益进行有效的法律保护，有助于诉讼制度的完善，也有助于对行政机关依法行政实施更加有力的法律监督。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》已于2015年12月16日由最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过，江苏省是试点之一。六合区检察院认真贯彻学习公益诉讼相关规定，摸排行政公益诉讼的线索，其中一起行政公益诉讼线索受到关注，并报请市院、省院研究，在省院主持下，邀请法院行政庭法官和高校学者共同论证，厘清行政公益诉讼涉及的主体资格问题、前置程序问题以及“公益”的界定问题，为我市开展行政公益诉讼进行了有益的探索，获得省、市院的肯定。
四、开展行政检察监督遇到的问题
一是有关机关不具备行政主体资格，也不能作为行政诉讼被告。例如，化工园区管委会及其内设各职能部门虽然实际行使管理职权，但并不具备行政主体资格，不能以自己的名义行使行政权力或不能独立对外承担其行为所产生的法律后果，不能作为行政诉讼被告，同样也无法成为行政公益诉讼的被告。
二是开展行政检察监督工作的法律依据不足，检察建议缺乏刚性约束力。行政检察目前尚无明确的法律依据，国务院和高检院也未就行政检察问题做出统一、具体的规定或者解释。目前开展检察监督工作依据的是十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以及我市《城市治理条例》的相关规定，实践中检察建议的落实更多的需要行政机关的认同和配合，缺乏刚性约束力。
三是行政检察监督的范围和内容不明确。行政检察监督工作尚处于探索阶段，六合区检察院主要采用学术界的理论结合上级检察院有关工作性的规定开展实践，但对于行政检察监督的范围、手段、程序的规定仍需要进一步明确和界定。
五、关于优化行政检察监督、推进依法行政的建议
一是理顺行政管理职权，权责明确。目前，不仅是在六合区范围内存在化工园区这样不属于行政区划、内设机构不具备行政主体资格但实际行使管理职权的区域，在江苏省、南京市乃至全国范围内存有不少类似的情况，应理顺行政机关上下级或者平级之间的管理职权，需要授权或委托的按照法律规定进行授权或委托，明确权力主体和责任主体。
二是加强立法保障，提高检察监督实效。鉴于我国《宪法》尚无行政检察监督的具体规定，建议修改《宪法》或者通过立法解释予以明确。建议适时制定专门的《法律监督法》，涵盖行政检察监督的范围、内容、方式、手段等。此外，建议将江苏省或南京市相关行政检察监督规范性文件上升为地方性法规。
三是明确行政检察监督范围，避免“一般监督”。检察机关没有必要也不可能对所有行政行为进行监督，应当以督促行政权良好运行为目的。检察监督不应当对行政机关的行为进行一般性干预，而应当以公益性判断监督的必要性。确有对行政机关实施检察监督的必要时，应选择节约监督成本的方式。不能对行政权形成不当干预，不能影响行政复议、行政诉讼等制度功效的发挥。
作者：孟祥凤 来源：中国检察官·司法务实 2016年11期
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