一、保障房政策发展历程
我国保障性住房分为出售型和出租型两种。出售型保障性住房包括经济适用房和限价商品房。出租型保障房包括廉租住房和公租住房，现在正在进行廉租房和公租房两房并轨操作。
（一）出售型保障性住房政策的发展历程
1、1994年至1999年政策框架初步形成阶段。建房[1994]第761号文《城镇经济适用住房建设管理办法》，该文件对经济适用房的概念、申请对象、定价、资金筹集等方面进行了初步确定；建设部于1998年发布了《关于继续做好1998年国家安居工程（经济适用房）实施工作的通知》，对前三年的经济适用房政策实施情况进行了分析和总结，提出了以后在经适房政策实施过程中应注意的问题：包括加强对国家安居工程的组织和领导、大力发展经济适用房、把国家安居工程建成“精品工程”、加强对经适房的销售工作，避免出现空置现象，加强对建成出售小区的物业管理。可以说该文件是针对1994年文件在实施过程中出现的面上问题的方向性解决策略；1999年建设部颁发《已购公有住房和经济适用住房上市出售管理暂行办法》，对已购公有住房和经济适用住房上市出售的相关方面进行了规定。自此，经济适用房的建设、分配、使用管理和上市交易等相关环节的政策框架已初步形成。
2、2000年至2010年政策细化和完善阶段。2003年《国家计委、建设部关于印发经济适用住房价格管理办法的通知》，该文件对经济适用住房价格的构成、不得计入经济适用房价格的费用等作了较详细的规定。2007年《经济适用住房管理办法》建住房[2007]258号，对经济适用房优惠和支持政策、建设管理、价格管理、准入和退出管理等作了更为详细的规定。2008年，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于印发《经济适用住房开发贷款管理办法》的通知颁布，该文件为促进经济适用住房建设、维护借贷双方的合法权益而制定，该文件对经济适用住房开发贷款应符合的条件、开发贷款必须专项专用、贷款期限、贷款利率、贷款人要依法开展经济适用住房开发贷款业务、对此项资金要实行封闭管理、贷款人应对资金使用情况进行有效监督和检查等作了较详细的规定。2010年住房和城乡建设部颁布《住房和城乡建设部关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》，就经济适用住房政策执行过程中存在的问题，为加强经济适用住房管理，对以下问题又作了严格规定，包括严格建设管理、规范准入审核、强化使用监督、加强交易管理和完善监督机制。
3、2013年各地逐渐取消经济适用住房建设。经济适用住房几乎自诞生之日起就存在较大争议，因其提供的不仅是住房保障，还有产权问题。加上有些地方政府操作不规范，容易滋生权利寻租与腐败。鉴于此，近年来各地逐渐取消经济适用房的建设。将保障性安居工程的重点转移到出租型保障房上来。
（二）出租型保障性住房政策的发展历程
1、廉租房政策的发展历程
（1）廉租房初现阶段。廉租房最早出现于1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，该文件中提出建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系，并提出廉租住房可以从腾退的旧公有房中调剂解决，也可以由政府或单位出资兴建。廉租住房的租金实行政府定价。根据通知要求，建设部于1999年制定了《城镇廉租住房管理办法》，并于2004年废止，由2004年3月开始施行《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。
（2）廉租房与经济适用房共同发展阶段。该阶段是从2003年至2007年期间。2003年国务院颁布《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，提出建立和完善廉租住房制度。要强化政府住房保障职能，切实保障城镇最低收入家庭基本住房需求。并于2004年颁布《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。于2005年和2006年相继颁布了《城镇廉租住房租金管理办法》、《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》、《建设部关于印发<城镇廉租住房工作规范化管理实施办法>的通知》，这一系列文件规范和细化了廉租房相关政策。
（3）以发展廉租房为主的保障性住房供应体系阶段。2007年国务院颁发《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，该文件明确提出要逐步扩大廉租住房制度的保障范围，认为城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径。
2、公租房政策的发展历程。公租房这一住房保障形式提出较晚，在2009年12月住建部工作会议上首次提出公共租赁住房，以求丰富保障性住房体系。最早体现在中央文件中，是2010年建保87号文件《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》。该文件提出，大力发展公共租赁住房，是完善住房供应体系，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措，是引导城镇居民合理住房消费，调整房地产市场供应结构的必然要求。各地区、各部门要统一思想，提高认识，精心组织，加大投入，积极稳妥地推进公共租赁住房建设。此后，公租房则以较快的速度在发展。国务院办公厅2011年9月颁布的《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》中明确提出，要大力推进以公共租赁住房为重点的保障性安居工程建设。发展公共租赁住房，对于完善住房供应和保障体系、引导合理住房消费、缓解群众住房困难，实现人才和劳动力有序流动、促进城镇化健康发展具有十分重要的意义。于2012年5月，住建部颁布《公共租赁住房管理办法》。逐步实现廉租住房与公共租赁住房统筹建设、并轨运行。自此以后，租赁型保障性住房在整个住房保障体系中的主导地位得以确立。2013年12月，住房城乡建设部、财政部、国家发展改革委联合颁布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，提出自2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。公共租赁住房和廉租住房并轨运行是完善住房保障制度体系，提高保障性住房资源配置效率的有效措施。
二、我国保障房政策优化建议
从我国保障房政策的发展历程上来看，从最初的只有经济适用房这一种保障房形式，到廉租房和经济适用房共同发展，再到以廉租房为主，直到现在的廉租房与公租房并轨成公共租赁住房，其政策的发展是我国政府在不断总结摸索各类保障房形式的特点、并结合本国国情、经济发展情况和人民群众对保障房需求状况的过程中对保障房政策的逐步完善。
本文认为，我国的保障房政策在其不断完善的过程中还应注意以下问题：第一，保障房首当其冲要解决的就是“居者有其屋”，所以租赁型保障性住房是保障房体系中的主要形式；第二，在环境适宜、制度完善、监管到位的情况下应适当发展出售型产权的保障性住房，给中低收入群体通过自力更生取得产权住房的机会，这也有助于减小社会的贫富差距；第三，应抓紧完成保障房立法工作。自1994年开始，在过去的20年的时间里，我国颁布了很多有关保障性住房方面的各种通知、文件等，但迄今为止，还没有形成《住房保障法》。而《住房保障法》的建立对于规范保障房的分配、保障房管理机构和管理人员的行为以及地方政府的责任将提供强有力的法律依据。第四，对各地保障房的供给规模，应建立合理的数学模型进行测算使其有计划供给，而不是靠中央的指标下达，应自下而上而不是自上而下进行。最后，政府应注意调控商品房市场价格，使商品房回归到一个理性的合理的价格水平，让大部分百姓买得起房，而不是望房兴叹。
作者：张晓凤 李萌萌 赵燕 李亚莉 赵艳霞
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