论文摘要 检察建议制度在实践中已经广泛应用，新修改的《中华人民共和国民事诉讼法》在第二百零八条增加了“检察建议”这一监督方式，符合司法实践的需要，利于检察机关的检察监督职能的发挥，维护当事人的合法权益。但是对于如何具体适用，法律未作出具体规定，因此要根据检察建议制度适用的范围、效力来进行法律规制，以期达到更好地适用效果，维护社会公平正义。 论文关键词 检察建议 法律监督 适用范围 效力 程序 孟子云：“徒法不足以自行”，法的运行由立法、执法、司法、守法以及法律监督等环节构成，法律监督是法律运行中不可或缺的组成部分。在新的民事诉讼法规定出台之前，检察建议已经被广泛应用于司法实践，作为检察机关行使法律监督权的另一种方式，有利于实现公平正义，具有强大的生命力，现在检察建议制度已经被写入新民事诉讼法，至于要如何适用，还需不断探索。 一、民事检察建议概述 （一）民事检察建议的概念 《人民检察院检察建议工作规定（试行）》里对检察建议是这样描述的：检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。 《检察大辞典》里是这样描述的“检察建议是人民检察院履行法律监督职责和参与社会治安综合治理的一种方式。”根据新民诉法的规定，可以把民事检察建议慨括为人民检察院在民事监督活动中，对人民法院（包括审判人员）在民事诉讼活动中发生的不合法行为或对具体案件处理错误的，以书面形式向人民法院提出监督意见，以利于人民法院自行纠正错误的一种方式。 （二）民事检察建议的法律性质及效力 《宪法》及《检察院组织法》明确规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。
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《民事诉讼法》第十四条规定的监督方式上，增加了检察建议制度。由此看来，检察建议是检察监督方式的一种，民事检察监督是对民事审判活动进行监督。我国的民事检察监督是一种程序性监督， 实践中，检察建议作为一种非诉讼形式的检察活动，法律并未赋予检察建议强制性效力，不应赋予检察建议高于抗诉的效力。 基于履行法定监督职责的现实需要，检察机关可以对人民法院提出纠正意见，但检察建议应属于弱势（软性）监督，不能简单等同于司法建议。检察建议的性质决定了其不可能使被监督者完全“臣服”，但一种权力的行使如不能给相对方产生拘束力便很难说它具备权力的属性。 检察建议属于强制力较弱的一种权力，但是笔者认为它应有间接约束人民法院审判活动的效力，人民法院接到检察建议后必须认真对待，无论采纳与否，都必须及时回复检察机关并说明理由。 （三）适用范围 为防止权力的滥用，检察建议应当限制在一定范围，新民诉法已经列出检察建议制度的适用范围：已经发生法律效力的判决、裁定，损害国家利益、社会公共利益的民事调解书，新民事诉讼法增加了民事执行法律监督，可以用检察建议的方式对民事执行裁判行为和民事执行实施行为进行法律监督，还可以对审判监督程序之外的其他程序中审判人员的违法行为提出检察建议。对于特别程序、非诉讼程序，法律未明确规定使用检察建议，因此，本着合法性和谦抑性原则，检察建议必须在法律规定的范围内正确适用，避免监督权的过度适用。 二、检察建议的制度价值 首先，具有灵活性，弥补监督手段的不足，法律对民事抗诉案件规定的条件苛刻，受抗诉次数和程序的限制，检察机关难于启动抗诉，但是原审判决确实存在一定问题需要法律监督，适用检察建议可弥补法律规定不明确及监督方式单一的缺陷，调动基层检察机关的工作积极性。 其次，有利于维系法检和谐关系，人民法院会认为检察院的监督影响其审判独立性和权威性，因此排斥检察机关的监督行为。检察建议，作为一种柔性监督，以提醒的方式利于法检之间的良好的沟通协作，法院易于接受并主动纠正错误。 再次，检察建议作为一种柔性法律监督方式，着眼于法律效果、社会效果和政治效果的统一，符合宪法和法律精神，符合依法治国、建设社会主义法制国家的需要，利于实现民事审判与诉讼监督的一致性，保障当事人合法权益，维持社会和谐稳定，起到罢防息讼的作用。 三、适用现状及存在问题 （一）力度不大，缺乏法律保障 新民事诉讼法出台之前，民事检察建议已经广泛适用，起到了法律监督的效果。但是法律依据不统一，对检察建议的实施和效力缺乏必要的根本性法律保障，最高人民检察院在2009年11月出台了《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，该规定初步对检察建议作了系统专门的规定。但是由于是试行规定，在内容的全面性及可操作性上都有所欠缺，且缺乏推广实施于整个司法活动的效力。 （二）管理机制的不完善，使其缺乏救济机制 由于管理机制的缺陷，有些检察建议书的制作流程及内容不规范，内容上缺乏针对性和可操作性，致使检察建议书质量不优，发出后规范效力认同度不高，缺乏具体操作细节，人民法院接受后不知如何对待。而且跟踪落实不到位，对于有些错误的建议，检察机关通常“一发了之”，缺乏救济机制，达不到监督的法律效果，制约检察建议工作的开展。 （三）法检权力不平衡导致沟通障碍 检察机关作为国家法律监督机关，有监督法院系统诉讼活动的权利，但是法院系统要依法独立行使审判权，不受任何单位和个人影响，由于检法之间认识分歧出现沟通与协商障碍，如果不正确适用法律监督，人民法院会认为检察建议影响其审判独立性和权威性，因此，排斥检察机关的检察建议书。四、检察建议的法律规制及适用 （一）完善相关法律 检察建议制度已经写入民事诉讼法，但对其适用程序方面未作具体规定，为避免架空此项制度，须对检察建议适用的方式、程序通过法律及司法解释作出明确规定，以便更好地适用。 1.完善人民检察院组织法。在人民检察院组织法中增加检察建议的条款，具体规定检察机关如何研究制发检察建议书，规定检察工作人员对待检察建议工作的态度和奖励考核机制。检察建议的制发要遵循民事诉讼的客观规律，尊重当事人的处分权。任何权力都有被滥用的属性，“不断有经验告诉我们，每一个拥有权力的人都易于滥用权力；并尽其最大可能地行使它的权威性。” 因此，要在检察院组织法中明确检察工作人员的责任，并加强检察机关内部监督。 2.出台立法和司法解释，指导相关法检开展工作。出台立法解释，建议全国人大可以一些出台关于落实在民事诉讼方面适用具体适用检察建议的规定，其中应着重规定检察建议在民事诉讼在的适用方式及程序，明确人民法院收到检察建议的后续权利与义务，如规定检察建议的抄送备案制度，跟踪落实回馈制度等效力保障机制，切实保障检察建议的实施效果。 3.《人民检察院民事、行政抗诉案件办案规则》的相关修订。对具体的办案规则进行相应修订，达到法律体系的统一，以使检察系统更好的适用法律，制发完善的检察建议书。 （二）程序设计 作为司法建议，可操作的检察建议才能被采纳。因此，要依法明确、规范检察机关提出检察建议的程序，把检察建议工作具体落实到各个环节。 1.书面格式要求。检察建议必须以检察机关名义以书面方式作出，即检察建议书，同时检察建议书要有统一的公文格式，有制发单位，收发单位，制发内容及时间记载等。 2.完善制发流程。为防止检察建议权的滥用，检查建设书必须履行一定审批程序。先由办案人员调查核实案件，必要时向当事人或者案外人调查核实有关情况，严格依照格式要求制作检察建议书，需经检委会讨论决定后签发。 3.内容要求。《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第四条规定“提出检察建议应当有事实依据，并且符合法律、法规及其他有关规定，建议的内容应当具体明确，切实可行。可以在相关内容后列出相应的法律条文来增强说理性。 因此检察机关工作人员要仔细研究个案，突出建议的针对性，严格按规定制作。 （三）效力保障机制 为保障检察建议能充分发挥其在民事诉讼活动中的监督作用，需检察院与法院之间密切配合，形成落实检察建议的合力。 1.明确人民法院收到检察建议后的相关程序，与法院做好沟通、协调与配合。检察建议提出后，人民法院应当受理，人民法院采纳后，可以针对检察建议发表自己的见解，做好协调沟通，若人民法院对检察建议有异议，检察机关认为该异议不成立或采纳检察建议不全面，可对有关问题重新核实。若发现检察建议不当时，应及时责令撤销，并迅速通知人民法院。 2.完善再审检察建议的保障机制，审查是否符合再审立案条件，对案件再审开庭时，应当通知检察机关派员出席法庭，听取出庭检察员的意见。虽然人民法院认为裁判有错误，但不需要启动审判监督程序来改判的，不需通知检察机关派员出庭，但需将处理结果函告检察机关。可以通过立法规定允许人民法院通过简易程序或者不开庭审理或者直接以裁定纠正错误。 3.建立和完善抄送备案制度与归口管理和跟踪落实工作。新民事诉讼法规定，地方各级人民检察院向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案：即检察机关提出检察建议的同时要向其上级机关备案。对于检察建议，检察机关决不可以“一发了之”，应做好归口管理和统计工作，检察机关必须建立跟踪回馈机制，各级人民检察院可设专门办公室统一负责检察建议书的文稿审核、编号工作，并负责检察建议的跟踪了解、督促落实等工作。 5.做好法检工作人员的培训考核与奖励，提高其理解和适用法律的能力，增强法律素仰。有些基层法院与检察院工作人员庭审时随意外出、交头接耳，因此，检察院和法院系统要建立科学的任用机制，充实专业型人才，对内部人员开展专业培训，加强素质培养、绩效考评和奖励激励机制，提高工作人员理解和适用法律与办案的能力，从而解决社会矛盾纠纷，实现公平正义。
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