在行政法中，从对公民自由权的保护上讲，可将行政分为秩序行政和服务行政。秩序行政实际上是一种负担性行政行为。特别是在国家行政权力的干预下，秩序行政极容易出现严重异化，极度扩张延伸到社会生活的方方面面，形成秩序行政的极端形态——“管制行政”。
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相比之下服务行为则是一种授益性行政行为，以服务性、公共性为理念，以一种柔和、安抚的方式来为公民提供便利，得到了公民的青睐和认可。在现代行政法中服务行政占据着很重要的位置这一点是毋庸置疑的，但不可否认的是秩序行政仍有可取之处，秩序行政与服务行政就像是地基与附属于其上的建筑物一样，无论看似多么美轮美奂、高大雄伟，坚固扎实的地基都是不可或缺的。即无论服务行政能为人们带来多大的幸福，得到人们多大的认可，没有秩序行政为依托，服务行政就难以持续。秩序行政和服务行政并不是相互排斥的关系，相反，它们是一种相辅相成的关系，两者缺一不可服务行政是在传统的秩序行政的基础上发展而来的，它不能脱离秩序行政而存在。我们要创建的是一种现代行政，一种整合后的行政，既包含了服务行政又包含秩序行政。从对公民自由权的保护上讲，秩序行政和服务行政是公共行政的两种基本类型。行政法中所研究的对象一般是指公共行政，即行政机关代表国家行使权力、执行法律、管理国家和社会事务的活动。从封建君主集权时期到现代的“以人为本”的民主政府，“公共行政”一词的发展经历了一个漫长的过程。在封建专制统治时期，公共行政被视为君主之私器，正所谓普天之下，莫非王土;率土之滨，莫非王臣，而在如今这个讲民主、重人权的时代，公共行政俨然成为“民主”、“和平”的象征(下面所涉及的行政均指公共行政)。
一、秩序行政与服务行政的概述
相比服务行政，秩序行政一词则由来已久，为防止国家权力过分扩张造成对个人权利的侵害，早在英国自由资本主义初期就对“公共权力”的行使进行了严格的限制，在追求人权、平等、自由的大背景下，政府职能是对公民人权保护、对社会秩序的有效维护。这一时期的行政模式被称为“秩序行政”，但随后其在国家的干预下出现严重异化，行政权力开始扩张，触角伸向社会生活的方方面面形成了秩序行政的极端形态——“管制行政”。而这似乎已与最初公民让渡自己权利与国家从而形成国家权力这一初衷背道而驰。
改革开放以来，受到西方自由主义、尊重和保护人权等思潮的冲击，公民也逐渐意识到保障自身权利的重要性，由“以政府为中心”的管制模式开始向“以满足人们需求为中心”的服务行政模式转变。服务行政又称给付行政，是以增进人民福祉、改善公民生活和促进社会运转与发展为目的，通过各种渠道和方式向公民提供个人与市场机制所不能提供的公益性服务，借以保障公民基本生活的一种行政方式。
二、 秩序行政与服务行政的比较
1.秩序行政实际上是一种负担性行政，它更多地体现为对公民权利的限制，通过赋予公民义务的方式来达到行政效果，其目的是为了维护社会秩序、市场经济秩序，防止公民滥用自由权造成危害社会的后果。例如对于公民严重违反社会治安的行为，公安机关可对其采取行政拘留;税务局对某公司偷税违法行为作出罚款，对于酒醉的人公安机关可以限制其人身自由直至酒醒等;相比之下服务行为是一种授益性行政行为，更多地体现为向公民提供利益和赋予权利，例如司法局向通过司法考试的人颁发律师资格证书，民政局向生活困难的人发放最低生活保障金等。
2.秩序行政所体现的大多数是行政机关与公民之间的管理与被管理的关系，由于在公权力的行使过程中往往带有强制性的色彩，执法人员容易采取一些简单、粗暴的方式，这正是公权力的扩张与公民权利的压缩的真实写照。站在公民的角度来看，这无疑是一种不平等的法律关系。与此相反，服务行政强调的是无差别化，即每一位公民都平等地享有权利。它的内容更多的是一种给付，一种便利甚至是一种福利，例如工商局在前台设立咨询处，城市中的基础建设设施的提供，它是以一种柔和、细腻的方式来为公民提供便利，因而更能得到公民的青睐和认可。除此之外，相比于服务行政而言，秩序行政还具有高成本，高内耗，低效率等缺点。
三、 秩序行政与服务行政的关系
我认为行政法中的秩序行政与服务行政是一体两面，相辅相成的关系。按照上文所述，比起服务行政的给予，秩序行政的一味索取似乎没有存在的必要和价值。其实不然，在我们的实际生活中秩序行政发挥着不可替代的作用。认为秩序行政没有存在的价值和必要，是因为我们往往只在意它对于我们权利的限制和义务的苛求，却忽视了秩序行政在我们周围形成的天然屏障。只要我们试想没有秩序行政我们的生活会变怎样答案就不难得出，假如国家不再对我们的权利加以限制，给予我们绝对的自由，那么恐怕每个人都想要将自己的自由权利最大化，试图实现自己自由权利同时与他人自由权利相撞，其中若没有调节的媒介存在会怎样?结果可能是我们连最基本的权利都无法实现，结果每个人欲望的膨胀将导致社会混乱，这也是我们将自己的权利让与国家从而形成国家权利的初衷。服务行政一词看似新鲜实则其早就是公共行政的应有之义，只不过我们将目光逐渐从过去对温饱、衣食住行的需求转移到对自身权利的实现上，当然这无疑是对我们社会进步的重要表现。当人们已经不再为吃不饱、穿不暖，不在为衣食住行而殚精竭虑时，自然而然就将对物质的渴求转移到追求精神世界的满足上。在我看来，秩序行政与服务行政一个都不能少，一个为我们的生活的有序性提供强有力的保障，一个为我们的生活的有质性提供最到位的服务。
四、 行政法中秩序行政与服务行政的区别对待
秩序行政与服务行政之间与其说是相互排斥、相互矛盾的，不如说是一种相互博弈的关系。在传统的行政法中，以秩序行政为中心来构建权力为本位理念，其所关注的是国家强制力的直接应用，体现为行政机关对公民的管理和公民对行政权力的服从。究其原因是当时实行的是计划经济，生产、资源分配以及产品消费几乎所有都依赖于政府的指令性计划，况且在那个“吃大锅饭”的年代里，对于刚从战乱年代逃出来的人们来讲，和平与温饱是他们最大的愿望。
但进入市场经济以来，伴随着国际社会和平的大环境的确定和物质生活的极大丰富，伴随着科技的日新月异和高等教育的普及，伴随着我国法制建设的推进，自由和平等俨然成为人们的追求，服务行政也冲破秩序行政的束缚，行政法内容和价值取向也在悄然发生着重大转变：一是行政的公共服务职能在行政法中的重要地位得以凸显，弱化行政权力的管制职能，创新行政管理方式方法成为人们关注的焦点;二是由行政机关的权力本位向公民的权利本位转移，在通过行政权力维护社会秩序的同时强调对人权的尊重和保护，在行政执法过程中察民情、听民声，防止行政权力的肆意滥用，呈现出行政管理和行政法制的民主化发展趋势。
虽然现在行政法中服务行政占据着很重要的位置，但是我并不认为秩序行政就没有可取之处，相反我觉得在行政法中秩序行政与服务行政就像是地基与附属于其上的建筑物一样，无论看似多么美轮美奂、高大雄伟，坚固扎实的地基都是必不可少的。即无论服务行政能为人们带来多大的幸福，得到人们多大的认可，没有秩序行政为依托，服务行政就难以持续。因此，行政法中的秩序行政与服务行政决不是水火不容的关系，而是1+1>2的关系。假如社会就是一个大家庭，存在于社会生活的我们是婴儿，那么行政法中秩序行政与服务行政则像是父亲与母亲，为了孩子能够茁壮成长，在每个家庭中都需要有一个唱黑脸，一个唱白脸。
但我并不认为秩序行政要以它现在的面目继续存在，相反我觉得它应该恢复它的本来面貌——秩序行政，仅在维护社会秩序和市场经济秩序方面发挥作用，为社会发展提供一个稳定、和谐的环境。为维护公民权利的行使，保障公共秩序而对个人自由所加的限制本无可厚非，但要适度。要求政府在发挥职能过程中既不越位也不缺位，在完成本身的应有职能，提供优质高效的社会服务的同时对社会自主调整的领域不加以干涉，所谓“管得最少的政府就是最好的政府”，政府要扮演的仅仅只是一个“守夜人”的角色，而行使公权力的行政机关则要将其落在实际行动上，切实做到行政的执行性、规范性和能动性，也就是合法行政，合理行政和权责相统一。
国家权力来源于人民，服务行政则体现了对人民主体地位的认可和尊重，行政机关代表国家行使权力的目的是为了创造一个更加舒适、和谐，有序的环境，从而使公平、正义、自由、秩序等基本社会价值得以实现。服务行政要充分发挥其服务性、公共性、平等性等特点，虽然我们现在无法与西方的英国、瑞士等福利国家相比，但伴随着经济的飞速发展，民主政治的不断推进，人们对自身权利的追求，在服务经济的建设与发展的同时要求政府必须提供更多、全方位的服务措施来满足公民的生活所需，但服务行政是依托传统的秩序行政而生，脱离秩序行政将不复存在。因此我们不是要彻底消灭哪一种，而是要创建的是一种现代行政，一种整合后的行政，既包含了服务行政又包含秩序行政。政府作为国家的代表，为公民提供“生存照顾”等服务是既是责任也是义务。但决不能因此否定秩序行政存在的价值和意义，服务行政是从秩序行政的母体中成长起来的，是新的历史背景下行政目标和手段的提升和拓展。我们需要的是一个多功能的政府，既象征着国家权力的神圣不可侵犯，同时又存在灵活多变的一面，创造性地对两者加以整合才是明智之举。行政活动既致力于私益也应服务于公益，做到依法服务社会和公民，进而实现“依法行政”与“服务行政”的统一。
作者：王晓 来源：法制与社会 2016年5期
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