论文摘要：阐述了湖南省农村养老保障机制建设的现状，对现有农村养老保障机制不可持续性成因进行了分析，提出了改进和完善湖南省农村养老保障机制的对策。
近年来，湖南省农村老龄化速度远远快于城市，农村社会养老保障任务日益加重，给经济社会全面协调发展带来了较大影响。基于人本理念和构建和谐社会需要，笔者提出改进与完善湖南省农村社会养老保险制度的基本设想，即要构建一个包含多元化养老保障模式、多层次养老保障类型、全方位养老保障配套措施的复合型农村养老保障体系。
1、湖南省农村养老保障机制建设现状
1.1湖南农村养老保障机制建设刻不容缓
近年来，湖南人口老龄化趋势明显快于全国平均水平，2001〕年全省65岁及以上的老年人口为472.6万人，2008年达到620.26万人，年均增长4%，尤其是“十五”期间，湖南总人口仅增长了2.6%，而65岁及以上的老年人口却增长了24.1%，老年人口的增长幅度大大高于总人口的增长幅度。截至2008年底，湖南省65岁及以上老年人口占全省总人口的比例为9.1%，大大高于同期全国的8.3%的平均水平，而湖南省作为农民工输出的重要省份之一，农村地区的劳动力年龄人口向城镇地区大量迁移和流动，实际上农村地区老年人口的比重远远大于10%，可以说，老龄化已成为湖南省农村新形势下的一个重要特点。
1.2传统的家庭养老方式受到极大的挑战
一方面，随着计划生育政策的实施，农村家庭拥有子女人数减少，家庭规模缩小，从而削弱了家庭养老功能。根据湖南省于2005年进行的人口抽样调查工作显示，2005年湖南省平均每个家庭户的人口为3.19人，与第5次全国人口普查相比，平均每个家庭户的人口减少了0.31人。家庭的小型化使得家庭的养老功能日益弱化。另一方面，现代社会人口流动越来越快，大量农村的年轻人进城打工，农村的“空巢家庭”越来越多。在外打工的农民工迫于岗位的竞争压力，使他们无暇顾及父母，同时一些青年夫妇有限的时间、精力和财力都向独子或独女倾斜，老年人与其子女、晚辈共同生活的情况逐年减少，这表明，传统的依靠儿女共同生活养老的家庭养老模式已经受到了巨大的冲击。
1.3现有的农村社会养老保障机制可操作性不强
1995年国务院办公厅转发民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》后，湖南省于1997年发布试行《湖南省农村社会养老保险办法》，开始实施了“以个人缴纳为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持”为基本原则的农村养老保险制度，但由于这项政策回避了政府在建立农村养老保险制度上所应承担的公共财政投人的责任和份额问题;加上集体补助部分大多形同虚设，这种社会养老保障基本是个人缴费的“储蓄式”农保，农民个人帐户里几乎全部是自己的储蓄及其利息，由于农民收入水平低，维持基本生活都比较困难，基本不会考虑社会保障的问题。因此，这种社会养老机制缴费压力过大，资金筹集难度大，严重影响了农村居民参与社会养老的积极性，从而社会化程度很低。
2、现有农村养老保障机制不可持续性成因分析
2.1城市化、工业化进程冲击了传统的家庭养老模式
在中国农村，传统的养老保障模式是建立在依托土地之上的家庭养老模式，这种模式得以绵延干载，应该说是有其合理的一面。然而，社会变迁正使得这种稳固的家庭养老模式失去其经济和社会基础，计划生育使得家庭规模和年龄结构日趋改变，城市化和工业化进程的加快也使得土地保障功能弱化，原有的养老模式前提正逐渐弱化，家庭养老模式正面临制度性瓶颈和一系列外生因素地冲击，从而具有脆弱性和不可持续性。
2.2人口基数过大和财政支付困难
湖南省是我国的农业人口大省，农村人口占总人口的比重远高于我国其他发达城市，加之农村城乡非农经济不发达，农业从业人员比重高，使得其人均可支配收人远远低于城镇地区，从而严重制约了其加人社会保障的积极性。此外，由于一系列原因，湖南各级政府的财政困难较大。以2008年的统计资料为例，全省完成财政总收人1308.55亿元，而财政支出却高达1730亿元，已出现财政赤字421.45亿元，如果在现有财力的基础上再增加大笔的农村居民社会保障支出，地方财政可谓是雪上加霜。而建立社会保障体系从总量上看首先是大笔的而且是持续的支出，然后才是持续的受益。很显然，湖南省贫困农村经济实力薄弱，三农问题突出，地方财力又很有限，政府和农民自身的经济承载力都存在较大的支付困难，严重制约了湖南省农村社会保障机制的建设。
2.3现有农村养老保障运营管理体系不完善
针对农村社会养老保险，湖南省政府虽然发布过《湖南省农村社会养老保险办法》，但这是原则性的文件，缺乏社会保险工作所要求配套的实施、管理、监督等方面的统一工作方式和方法，可操作性不强，使得管理工作容易出现较多漏洞:一是农村养老组织管理机构、制度不易健全，使得管理工作难以开展;二是养老保险基金的筹集、管理、运用、发放都不规范，工作得不到有效保证;三是缺乏统一专业的投资机构，基金运营效率低下。按照现行规定，农村社会养老保险基金主要以购买国家财政发行的高利率债券和存人银行实现保值增值，随着通货膨胀和利率下调等因素的影响;加之管理不够规范，农村养老保险基金保值已经相当困难，使人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣。
3、改进和完善湖南省农村养老保障机制的对策
3.1构建多元化的养老保障模式
鉴于湖南省农村的家庭结构、土地占有模式、生产力发展水平和地方政府财政状况，其任何单独一种模式都不能承担起当今农村居民的养老重任，因此需要将三者充分整合，坚持统筹规划、分步实施，政府引导、注重实施的原则，构建能体现农村养老保障制度为支柱的有特色的农村养老模式。
3.1.1巩固家庭养老。在相当长的时期内，家庭仍然是解决农民养老的主要依托。为此，各级政府要重视中华民族的孝道文化传统对农村家庭养老的道德约束作用，组织应运用多种舆论工具，弘扬传统孝道文化，此外各级政府还要切实做到老年人被子女赡养的合法权益受到法律制度的保护，农村基层政权组织和司法机构要切实贯彻《老年人权益保障法》，使老人的日常生活得到保障。
3.1.2鼓励集体养老。农村基层组织应当采取有效措施，加强养老基地建设，发挥集体养老优势，为家庭养老提供制度支持。根据人口结构和市场形势的变化促使传统的家庭养老模式逐渐向现代家庭养老模式转化，完善和发展“五保”制度，发展老年公寓和敬老院以及其他形式的服务事业等;同时集体组织还可以利用经济、行政、精神上的方式对家庭养老进行激励和监督，如对与老人共同生活的家庭给予各类收费的减免，以鼓励子女与老人共同居住;对子女在城市工作或因其他原因与子女分居并且已经不能自主居家生活的老年人，可以通过兴办老年公寓或提供上门助老等收费性社会服务事业，为老年人提供生活照料服务。
3.1.3强化社会养老。基于土地基础上的传统家庭养老保障模式具有内生脆弱性和不可持续性，随着现代化、工业化和城市化的进展，农村家庭养老模式转向社会养老模式是必然趋势。因此，政府需要以财政收人为农村居民建立社会保险提供一部分补贴，建立一种财政对农村社会养老保险制度的固定补贴机制，以城市反哺农村、工业反哺农业，保证农村社会养老保险事业的可持续发展。鉴于农村居民对实现国家工业化的历史性贡献，就应当从财政资金中划拨一部分资金用作农村社会养老保险基金的政府补贴资金，尤其是要把在城市化进程中的征地补偿中的相当一部分转化为社会养老保障资金，落实农村社会养老保险基金。
3.2建立多层次养老保障类型
面对湖南省农村人口结构复杂、就业和收人差异性大等现实，为农民建立社会养老保障要分类实施，针对不同的群体建立不同类型的保障。
3.2.1建立农民工养老保障制度。这一制度旨在为不具备纳人城镇职工基本养老保险制度的进城农民工和在非公企业就业的农民工提供养老保障。养老保险费由用人单位和务工农民双方负担，以企业为主。考虑到农民工社会保障起步晚，其基金缺口会很大的现实情况，农民工社会保障基金的筹集应该开辟新思路。一是运用税收优惠政策激励和支持用人单位为农民工缴纳社会保险费。例如，规定企事业单位为农民工缴纳社会保险费可在税前列支，还可按其缴费额度确定减免税的年限和比例。二是对长期在城市工作的农民工，可以实行承包土地转让制度，将其转让收入全部或部分纳人农民工社会保险基金，并折算成本人一定年限的个人帐户积累额。这既可以增加农民工社会保障个人帐户的积累，又可以促进农村土地经营规模的扩大。
3.2.2建立被征地农村居民养老保险制度。这一制度旨在为被征地农民建立以保障“基本生活需求”为准的基本生活保障制度，采取“政府出一点、集体补一点、农民缴一点”的办法筹集资金，政府出资部分从土地出让金收人中列支，集体补贴部分从土地补偿费中列支，个人承担部分从征地安置补助费中抵交。个人专户由个人和集体缴费组成，归个人所有，用于计划发放基本生活保障金。政府出资部分进人社会统筹账户以作调剂之用。
3.2.3建立纯农业居民养老保险制度。这一制度旨在弥补土地养老保障功能的不足，帮助留居农村从事农业生产的农村居民解决养老保障的后顾之忧。采用以个人缴费为主、村集体组织给以补助、政府财政适当补贴的资金筹措模式，使现行的完全个人积累储蓄制的农村养老保险转变为政府引导型积累储蓄制的农民养老保险。对于已多年离开农村不再从事农业生产的非农化农民，可以通过出租、委托经营或代理经营土地的方式，由土地使用者按照国家和地方政府的规定代其缴纳养老保险金，从而建立农民以土地换保障的制度。此外，在条件许可的情况下，可以建立食物换保障或者劳务换保障的制度，尝试允许农民以产品或劳务抵支养老保险金，以提供农村居民的支付能力。
3.3完善全方位的农村社会保障配套措施
3.3.1加快相关立法，提高管理水平。纵观国外发达国家的经验，养老保险的发展都有完备的法律保障。考虑到我国农村的特殊性和养老保险的复杂性，在目前构建农村新型养老保险体系的同时，必须迅速制定农村社会养老保险的具体实施办法、农村养老基金管理、运营和监督条例、农村养老基金税收减免办法等相关配套的法律。对农村社会养老保险制度的实施做出明确规定和统一筹划，使农民养老保险工作有法可依，实现规范操作，克服其随意性，减少执行的偏差。此外，政府还应通过立法建立农村居民养老保障的异地转移机制，对流动至其他城市务工或缴费不足应缴年限而返乡务农的农民工，允许改按参加当地的农民养老保险，其大部分统筹资金和个人账户资金全部转人其养老保险个人账户。
3.3.2强化政府责任，统筹发展全局。为了推动农村社会养老保险工作稳步发展，就必须加强各级政府对建立农村社会养老保险制度的推进。各级政府必须从建设社会主义新农村和建立和谐社会的战略高度，切实转变发展观，把推进农村居民社会保障工作与改善投资环境、招商引资及地方的gdp增长放在同等重要的地位，切实保障农村居民权益。从湖南省来讲，除了力争尽快出台一套较完备统一的基本法规之外，必须加强省级统一规划，实行强制为主并与一定政策条件下的自愿相结合的原则，提高政府对农村社会养老保险的强制程度。同时有关部门应在填密调查和分析的基础上，制定统一规划和适合不同收人层次的养老保险政策和实施方案，从而扩大农村居民社会保障的覆盖范围。
3.3.3加大财政投人，健全基金管理。资金筹集是社会保险制度运行的核心，国内外经验证明，通过政府财政补贴发挥政府在资金筹集中的支持和利益诱导作用，是加快建立农村社会养老保障制度的关键所在。此外，国家还应建立全国统一的农村社会保障基金管理体系，出台基金运营优惠政策，拓宽基金运营渠道，遵循安全性、收益性、流动性的投资风险优先次序，选择适合其投资的领域与产品;同时加大基金监管力度，确保国家统筹的农村社保基金保值增值。
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