内容提要:福建省莆田市的“诉讼调解与人民调解衔接机制”是司法调解机制创新的一个典型。其特色在于立足诉讼调解,完善调解网络,主动加强对人民调解、行业调解、行政调解等非诉纠纷解决机制的支持和衔接,借助并整合社会力量共同化解矛盾纠纷。法院通过对非诉讼调解协议的效力确认,赋予其强制执行力,从而解决了制约诉讼外纠纷解决机制发展的难题。这一制度由于立足国情,体现民意,适应了社会经济和法治发展的需要,不断推陈出新,因而具有强大的生命力。
改革开放以来,我国经济建设高速发展,个人财富日益增多,社会利益逐渐呈现出多元化的格局。每一个阶层、每一个群体,乃至于每一个个人,都在为利益而奋斗。在人们交往和合作的过程中,侵权和纠纷的发生不可避免。但是,财富的获取、正义的伸张、纠纷的解决,不能恃强凌弱,也不应以暴易暴。如何保护合法权益,扶助弱势群体,推动社会公平,构建和谐社会,已成为全社会共同关注的话题。
在经历了“文革”动乱之后,我国痛定思痛,开始推崇依法治国理念,最终提出了“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略,并将其写入了国家根本大法。但是,由于缺乏法治的经验与传统,社会各界在高呼民主与法制的同时,也造就了对诉讼机制的迷信,助长了诉讼万能思潮的泛滥。一时间,“为权利而斗争”、“上法庭讨说法”成为一种社会时尚;漠视诉讼外纠纷解决制度、由国家高度垄断纠纷解决权成为社会的主流意识。在法院内部,也出现了包揽一切矛盾纠纷、解决一切社会问题的倾向,并以此作为推进司法改革的最好理由。在我国,虽然民间调解具有悠久的历史,并曾经发挥了巨大的作用,但在近二十年的法治化进程中,由于对法治的片面理解,纠纷解决途径单一化,诉讼不是被作为纠纷解决的最终途径,而是被普遍作为第一甚至唯一的选择,有限的司法资源难以应对社会纠纷解决的需求,而民间调解、行政处理、仲裁等非诉讼纠纷解决方式却明显弱化,最终导致司法机关不堪重负。
在上述背景下,调解制度再次得到司法决策层的重视并得以蓬勃发展。2004年9月,最高人民法院制定了《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》。2006年3月,时任最高人民法院院长的肖扬同志在十届全国人大四次会议上提出,人民法院要继续贯彻“能调则调,当判则判,调判结合,案结事了”的原则,大力加强司法调解工作,促进和谐社会建设。2006年10月,最高人民法院要求各级法院,必须确立新时期司法调解工作的三个目标:案结事了、胜败皆服、定纷止争。2006年11月,全国政法工作会议提出,构建以人民调解为基础,加强行政调解和司法调解,三种调解手段相互衔接配合的大调解工作体系。[1]
近年来,各地法院在实践中纷纷创设新的司法调解方式,其中,福建省莆田市所总结的“诉讼调解与人民调解衔接机制”就是其中一个具有代表性的典型。[2]
一、莆田“调解衔接机制”的架构与实践
最近几年,随着莆田社会经济的飞速发展,各种矛盾纠纷逐年增多,人民群众的司法需求日益扩大,而全市法院法官及其他工作人员仅465人,2005年人均结案数位居全省第三,案多人少的矛盾十分突出。对簿公堂的方式虽然具有解决纠纷的权威性,但是成本高、周期长,而且不利于缓和当事人之间的紧张关系,难以从根本上化解矛盾,不能做到案结事了。与此同时,莆田市两级法院在诉讼调解上花了许多精力,但调解的主体、方法和手段比较单一。诉讼调解与人民调解、行业调解、行政调解等非诉讼调解各自为政,未能有效衔接,形成合力。大量经过非诉讼调解达成的协议因不具有强制执行力,当事人不自觉履行,调解之后纠纷再起的现象较为普遍。
针对上述问题,在莆田市委、市政府的支持下,莆田市中级人民法院于2005年9月制定了《关于建立诉讼调解与人民调解衔接机制、发挥人民法庭调处农村矛盾纠纷主力军作用的工作意见》,在全市法院推行调解衔接工作。2006年9月,在总结一年来调解实践经验的基础上,莆田中院又制定了《关于深化和推进调解衔接工作的意见》。经过几年来坚持不懈的努力,莆田两级法院、相关部门及各非诉讼调处组织密切合作,共同打造了“党委领导、司法引导,多元衔接、合力调处,便民高效、共促和谐”的多元调解相互衔接的工作机制。调解衔接机制把诉讼调解与人民调解、行政调解和其他社会调解紧密衔接在一起,融合了诉讼调解与非诉讼调解的整体优势,在实践中取得了明显的成效。2007年6月,最高人民法院在莆田召开“全国多元化纠纷解决机制改革座谈会”,莆田中院在会上介绍了“调解衔接机制”的做法。2008年1月,最高人民法院举行首届“司法改革论坛”,特邀莆田中院代表到会介绍经验。2008年2月26日,《人民法院报》专版介绍莆田调解衔接机制的情况。
立足诉讼调解,完善调解网络,主动加强对人民调解、行业调解、行政调解等非诉纠纷解决机制的支持和衔接,借助并整合社会力量共同化解矛盾纠纷,是莆田调解衔接机制的核心所在。根据这一指导思想,调解衔接机制主要体现为“三个衔接”。
(一)组织网络衔接
搭建一个平台,即在基层法院民一庭附设调解速裁室,成员由民事法官、聘任调解员和其他工作人员组成,主要负责引导非诉民间调解、委托调解,对达不成调解协议的案件的速裁速判以及调解衔接工作等。
聘任两支队伍,即特邀调解员和聘任调解员队伍。特邀调解员在各人民调解组织、乡镇司法所及有关行业中选聘。聘任调解员常驻法院调解速裁室,负责引导民间调解工作;接受法院委托开展庭前调解;协助法官开展案件调解、协调、和解工作。
设立三类站点,一是在案源较多、具有调处纠纷职能的行政机关、行业协会,如国土资源局、工商局、工会、妇联等单位设立调解衔接联络点;二是在工作基础较好、热心开展调解衔接工作的基层单位、行业组织和协会中设立调解工作示范点;三是在交通不便的偏远山区、海岛,依托基层组织或特邀调解员设立委托收案、巡回调解点。各站点均确定责任法官,定期联系,开展共建,进行经常性工作指导。
(二)工作制度衔接
人民法庭与人民调解组织之间,通过建立联络员制度、矛盾纠纷信息通报制度,委托收案、调解和邀请协助调解制度、人民调解员培训制度、指导人民调解组织调处纠纷和依法确认人民调解协议的工作制度等,建立基层联调联动的长效机制。具体表现为以下四点:一是积极与司法行政机关、基层人民调解组织等联系沟通,建立指导调解工作制度、日常工作联系制度等,与人民调解制度衔接。二是主动与行政机关、行业协会协调协商,联合制定建立调解衔接机制的工作意见,与行政调解、行业调解衔接。三是着力完善与外部有效衔接的审判工作制度,制定特邀、聘任调解员制度,矛盾纠纷信息通报制度。四是建立健全激励法官积极主持调解、当事人优先选择调解的工作机制,形成“全员、全方位、全过程”的调解态势。
(三)调解活动衔接
法院主要通过“三调解、一确认、一指导”来实现诉讼调解与非诉讼调解活动的衔接。引导非诉民间调解,即对婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、小额债务纠纷等,当事人要求诉讼立案的,法院主动向他们宣传非诉讼调解的特点、便利、优势,鼓励、引导他们先由人民调解组织、行政机关、行业协会调解,或由法院调解速裁室的聘任调解员在立案前7到20日内组织进行调解。在规定时间内未能达成调解协议的,转入诉讼程序。
协助调解,即法院在诉讼调解过程中,根据案件审判的需要,吸收有关单位和个人协助法官一同进行调解。
委托调解,即对已经立案进入诉讼程序的案件,有可能通过调解解决,或者交由特邀调解员或人民调解组织、基层群众自治组织、工会、妇联等有关组织进行调解更有利于缓解对立情绪的,经当事人同意,直接将案件委托上述单位或聘任、特邀调解员进行调解。
效力确认,即对经特邀调解员或人民调解组织、行业调解协会等诉讼外调解达成的调解协议,当事人可以向人民法院申请司法确认。人民法院经审查,认为该调解协议的内容确属当事人真实意思表示,没有损害国家、集体和第三人的合法权益,没有违反法律强制性规定的,通过制作民事调解书的方式,依法确认其效力,赋予其强制执行力。如果一方不履行协议,另一方可以申请强制执行。
指导调解,即法院指定审判业务骨干,分片包干,指导人民调解组织有效开展调解工作。从实践效果来看,通过建立实施调解衔接机制,充分借助社会力量开展调解工作,使诉讼调解工作更加贴近社会、贴近民众,更能达到情理法的和谐统一,而且,极大地促进了法院和法官思想观念、工作作风和工作方式的转变,越来越多的法官乐于并善于做调解工作,及时把矛盾纠纷化解在萌芽状态,“案多人少”、“判决多调解少”、“案结事不了”的问题得到一定程度的缓解。2007年,全市法院审结刑事自诉及附带民事赔偿案件338件,调解或撤诉158件,调撤率达46·7%。审结民商事案件9236件,调解或撤诉6176件,调撤率达66·8%;审结行政案件269件,经协商化解争议后原告撤诉74件,占27·5%;执行各类案件5192件,执行和解及当事人自动履行的4020件,占77·4%;上述后三项比率分别比2005年上升了15·5、13·5和14·6个百分点。[3]
二、纠纷的调解解决与法治现代化
作为一种非诉讼纠纷解决方式,调解与诉讼之间存在明显的差异。从性质上说,调解程序依托于当事人的自主处分权,而诉讼则体现了国家司法权的正式行使;调解以当事人的合意(和解)作为解决纠纷的基础,而诉讼则以裁判为基本纠纷解决方式;在价值取向方面,调解注重协调、追求实质正义、体现利益权衡,而诉讼则注重对抗、追求形式正义、体现权利界定;在所适用的规范方面,除法律规范外,在调解中还可以广泛地适用有关的社会规范,而在诉讼中法官只能严格地适用法律规范;在程序设计方面,调解程序具有灵活便捷的特点,而诉讼程序则具有程式化、复杂化特点等等。通过比较可以发现,调解具备经济性、便捷性、保密性、广泛性等优点,因此,无论是在“质”还是在“量”两个方面与诉讼制度都存在着互动。除在纠纷解决方面与诉讼制度形成功能互补外,调解还具有自己独特的价值。调解强化了当事人自治的可能性和机会,促进了社会共同体的凝聚力和自律功能的发挥,有助于形成新的共同体规范和新的道德规范。
尽管调解在纠纷解决方面独具价值,但关于它的争论却也从未停止,这些争论随着法治社会的确立以及法律权威至上精神的形成而愈加激烈。经典的法治理论认为,近现代法治社会的基本标志是:首先,强调规则的统治,即以法律规范作为社会调整的唯一权威性、正统的标准和尺度。这一规范体系应该是明确的、普遍的、公开的、稳定的和逻辑一致的;其次,作为独立行使司法权的中立机关,法院根据既定的规则解决纠纷;再次,法律体系和诉讼程序的设计都以严格的形式理性为最高标准,运作过程严格遵循程序公正准则;最后,在社会中确立正式的、公共性的法律体系的至上权威,根据法律全面调整或控制各种社会关系,实现社会的“法化”。根据这一理论,调解显然与法治社会格格不入,甚至对法治产生了阻碍、破坏作用。如前所述,调解过程并不注重对法律规范的适用,有些情况下,社会规范以及其他民间习惯甚至占据着更为重要的地位;调解缺乏严格的程序保障;在双方权利严重失衡的情况下,往往导致一方当事人的利益受到损害;
公权力难以有效地控制调解的过程和结果,也难以防止当事人规避法律等等。
由于与一些学者所宣扬的法治理念相冲突,在我国法治现代化的进程中,调解一直备受指责,有人甚至怀疑它是否还有继续存在的价值。然而,我们可以看到,在现代法治社会,调解并没有遭到淘汰,反而成为发达国家后现代司法的标志之一。调解中蕴含着实质正义和社会和谐的价值追求,而这种价值理念不仅契合中国人传统的心理取向,而且正在为全球性的司法改革和法制现代化所推崇。尤其在英美法系国家,其社会在经历了工业时代文明人与人之间那种机械的契约关系后,正在努力寻求一种纠纷解决中和谐理念的人性回归。[4]20世纪60年代以来在西方国家兴起的adr(alternativedisputerevolution)运动证实了这一点。事实上,调解与法治是可以并行不悖的。具体地说,调解可以与诉讼形成功能互补,纠正诉讼制度本身的弊端,并在纠纷解决中发挥自己独特的功能;调解还符合时代思潮的变化,满足了不同主体的价值要求。
三、“调解衔接机制”与法治的契合
法治的理想就是建立一个和谐的社会,社会和谐是法治所追求的秩序与目标。这种和谐是有序、稳定和合理的,同时充满了差异、分歧、矛盾、活力和发展的契机。
法律、法治与社会和谐的关系,本质上是法与秩序的关系,法律本身意味着规范和秩序,以建立、维护和发展法治秩序为宗旨。“和谐”是对法治秩序的一种质的规定和描述,其基本要求是:(1)和谐意味着公平与正义,法治秩序应当以内部的和谐为基础,而不是建立在强权与压制之上的。无论是政治问题、利益之争,还是不同群体、阶层之间的争议与冲突,都可以通过民主的程序和协商最终达到求同存异的一致和公正。(2)和谐意味着有序和高效。为此,需要建立一套良好的运行机制,包括执法与守法的机制与社会环境。(3)和谐意味着共存与发展,法治社会的和谐应该是充满活力的,允许差异和多样性的存在,而不会扼杀发展的契机和个性的自由。尊重少数人及弱势群体的利益和特殊需求,提倡宽容和共荣。(4)和谐意味着协调的能力,法治社会应能有效解决其内部发生的纠纷、矛盾和冲突。为此,必须通过合理的机制使纠纷与冲突能够通过协商对话、调解、协调、仲裁和司法程序等多元化纠纷解决方式得到及时妥善的解决和处理,使社会通过纠纷的解决回归和谐。
有一种思潮认为,我国法制现代化需要优先解决的问题,应当是建立和健全符合现代法制要求的司法制度,而不是利用和发展传统的、非正式机制。这种思潮在法制建设以及司法改革的实践中表现得尤为明显。受到这种思潮的影响,一些学者和实务工作者把纠纷解决机制改革的思路集中在强化正式的审判程序方面,而忽视对调解的改造和利用。然而,在现代社会中,诉讼制度自身却面临着前所未有的压力,并表现出很多弊端,具体而言,主要体现在以下几个方面:(1)诉讼量激增,积案严重,一些国家的法院出现了超负荷运转态势,甚至出现所谓的“诉讼爆炸”。(2)诉讼迟延,案件从起诉到判决往往经年累月,严重的诉讼迟延无疑削弱了诉讼机制在纠纷解决方面的功能,降低了司法制度在民众中的威信。(3)诉讼费用高昂,当事人负担增加,从而突显当事人在利用司法资源方面的不平等。(4)程序复杂,当事人往往无法亲自参与诉讼,而必须借助于律师等法律职业者。(5)在许多情况下,判决结果不符合情理,严格依据法律所做出的判决“非黑即白”,常常与当事人的愿望和期望相距甚远。(6)诉讼的对抗性使得当事人之间的关系难以修复,许多当事人实际上并不愿意通过诉讼途径解决那些基于长期性、综合性的社会关系所发生的纠纷(如家事纠纷)。(7)虽然公开审判制度可以保障程序进行的公正性,但当事人的个人隐私和商业秘密也由此暴露于众,而这是许多当事人所不愿意看到的,等等。
面对“诉讼爆炸”和价值多元的现实,任何一种“完美”的诉讼程序设计都难以在公正与效率之间求得平衡。应当看到,在社会急剧变化的转型时期,多元化的社会价值赋予“正义”和“权利”以丰富的内涵,当事人基于不同的诉讼动机往往追求不同的程序利益。根据纠纷的性质和繁简设置多种不同的程序,并赋予当事人程序选择权,已被各国民事程序立法所普遍接受。旨在减轻诉讼制度的压力,促进纠纷解决机制的合理化、多元化发展的替代性纠纷解决机制(adr)的兴起反映了程序法领域的这一变化。adr的发展促进一种时代理念和精神的变化,即从对抗走向对话,从单一价值走向多元化,从胜负决斗走向争取双赢。通过adr,争议双方可以使纠纷在协商和解的基础上得到解决,并实现和平解决纠纷的愿望。越来越多的人们认识到,面对我国司法资源紧缺与案件数量剧增的尖锐矛盾,为维持司法运作中公正与效率的平衡,adr是一个不可或缺的思路。
从世界范围来看,诉讼制度所面临的压力及其本身所固有的弊端已成为各国司法制度运行中面临的一个普遍性问题。为解决这一问题,许多西方国家在两个方面采取了具体措施,一方面,作为“替代”措施,发展独立于诉讼的adr方式;另一方面,在保持诉讼固有的风格及严格程序的同时,把以追求实质理性为特征的调解等adr方式引入法院,试图实现两者间的功能互补,提高诉讼效率。当前,许多国家和地区的法院都出现了法官从传统的消极中立立场向相对积极地促进当事人达成和解的态度转化的趋向。
从法治的层面来看,法治社会应能有效解决其内部发生的纠纷、矛盾和冲突,使其不致演化成大规模的动乱、不致频繁激化,不会危及秩序本身。法治不能保证社会不出现纠纷和冲突,也不能忽略通过矛盾和冲突促进社会发展的机会,但是必须通过合理的机制使纠纷与冲突不致冲破法制的堤坝,能够通过协商对话、调解协调和司法程序等多元化纠纷解决机制及时妥善地解决和处理,使法律能够正常实施,使受到损害的权利得到合理救济,使合理的诉求得到满足,使法律与社会规范在纠纷解决的过程中不断得到确认与更新。由此可见,法治的目标就是通过民主科学的法律创制、良好的执法与司法系统,以及多元化的社会治理和纠纷解决机制不断适应社会需求,保持社会的协调和发展。[5]莆田“调解衔接机制”有效地将诉讼调解与人民调解、行政调解和其他社会调解紧密衔接在一起,法院与基层调解组织、有关行政机关和行业组织建立了经常性信息沟通和反馈机制,并从法律行政、内部管理等各个角度,会商防范、控制对策预案,增强了工作的针对性、预见性和有效性。从而能够发挥其集聚调解力量、形成调解合力的优势,将大量的矛盾纠纷化解在基层、消灭在萌芽,融合了诉讼调解与非诉讼调解的整体优势,不仅极大地减缓了司法诉讼压力,而且在提高非诉调解组织的调解能力、提升调解协议的权威性和公信力等方面具有重要的现实意义。此外,法院通过对非诉讼调解协议的效力确认,赋予其强制执行力,从而解决了制约诉讼外纠纷解决机制发展的难题。
实践证明,构建多元化的纠纷解决机制,并使协商和解、民间调解、行政处理、仲裁等诉讼外纠纷解决方式与诉讼方式之间相互衔接与协调,对于我国推进司法改革、在全社会保障公平和正义具有积极的意义。莆田“调解衔接机制”的建立彰显了司法为民、政府服务和群众自治的社会管理新理念,符合中共十七大报告提出的健全“基层群众自治机制”和“社会自治”、推进“平安建设”的新要求,有利于发挥政治优势,促进基层群众自治和社会自治,从源头上预防、排查和化解矛盾纠纷。这一制度由于立足国情,体现民意,适应了社会经济和法治发展的需要,不断推陈出新,因而具有强大的生命力。
注释:
[1]《司法调解被提到了新高度》,载《法制日报》2007年1月1日第5版。
[2]《莆田诉讼调解衔接人民调解》,载《法制日报》2006年12月19日第2版。
[3]李飞、林忠明、黄健忠:《集聚合力,共创和谐———莆田法院开展调解衔接工作情况调查》,载《人民法院报》2008年2月26日第8版。
[4]肖建华、杨兵:《对抗制与调解制度的冲突与融合———美国调解制度对我国的启示》,载《比较法研究》2006年第4期。
[5]范愉主编:《多元化纠纷解决机制》,厦门大学出版社2005年版,第47页。
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