宪法监督是宪法的实施机制,但该制度在我国还不完善。本文基于我国的宪法体制与基本国情,讨论了宪法诉讼的受案范围、程序及审理方式。
在共和国的历史进程中,尽管有多种多样的原因,但宪法监督制度的不健全,不能不说是宪法权威低下、宪法最终不宜而废,以至于出现“文化大革命”浩劫的根源之一。痛定思痛,我国现行宪法1982年宪法建立了以全国人大及其常委会为主体,以宪法解释为表现形式的宪法监督制体。后来的《立法法》又完善了这一体制。由此可见,宪法采取了由全国人大及其常委会监督宪法实施体制,同时通过全国人大及其常委会下设的专门委员会的辅助作用,以保障宪法监督的权威性和有效性。就在现行宪法诞生的这20年里,中国社会经历了由计划经济到商品经济再到市场经济三个阶段,我国的政治、经济、文化正在向纵深方面发展,社会关系变得纷繁复杂,现有的宪法监督体制已经不能保障宪法的有效适用,特别是在权利意识不断增强的今天,宪法又负上保护公民权利的历史使命,原先的立法监督体制已经不能完成这一重任,所以完善我国的宪法监督体制已迫在眉捷。具体说来就是要建立有中国特色的宪法诉讼制度。
任何一种具体的制度设计都要在现行宪法框架的许可范围内进行。根据这一点,首先否定设立宪法法院的可能性。因为设立宪法法院突破的现行宪法所规定的范围,因此在没有大规模修宪之前,不宜设立。另外,效仿美国模式将违宪审查权赋予最高人民法院,由于我国不是实行严格的分权制,而在实行全国人民领导下的民主集中制框架内进行不通。另外,突破现行宪法体制,另起炉灶的方案制度成本非常高,并且缺乏现实的可行性。我们认为可以从违宪的两种基本形态,即立法违宪和一般行为违宪出发,分别构建立法违宪监督体制和行为违宪监督体制,然后建立二者的整合机制,从而形成我国的宪法监督制度。我国宪法规定的宪法监督制度,基本上是一种立法违宪监督制度。《立法法》的有关规定已使立法违宪监督制度有了相应的完善,特别是有关程序方面的规定尤其有意义,宪法学理论不能对此视而不见。我们认为,我国的立法违宪监督制度在监督主体、监督对象、监督方式、监督程序、违宪责任等方面已初具规模,就立法违宪监督而言设立专门的立法违宪监督机构如宪法委员会等的意义其实并不很大。如果说有意义的话,宪法委员会等的意义也只在于它们作为全国人大及其常委会的工作机构,可以专门从事有关立法违宪争议的受理、审查、向全国人大或其常委会提出处理意见等事务性的工作。至于行为违宪监督体制,由于行为违宪争议涉及的是宪法主体的具体行为是否违宪以及如何救济的问题,可以通过宪法的司法适用如建立宪法诉讼制度由审判机关解决。如果审判机关在适用宪法和法律、法规的过程中发现有关法律法规违反宪法,可以按《立法法》的规定使之进入立法违宪监督程序,通过立法违宪监督体制进行审查。因此,完善我国的宪法监督制度的关键,是要尽快建立行为违宪监督制度,并建立打通行为违宪监督制度与立法违宪监督制度的机制。而建立行为违宪监督制度,应与宪法的司法适用制度一并予以考虑,并在实践中逐步完善。建立打通行为违宪监督制度与立法违宪监督制度的机制,则可以通过修改《立法法》来完成。
1 宪法诉讼的受案范围
宪法诉讼的受案范围是指哪些案件可以进入宪法诉讼,换言之,就是宪法对哪些案件具有效力。从宪法发展史的角度看,宪法起初的重点放在国家政治制度及其组成上,这样宪法对社会生活中公民的具体行为无任何约束力。20世纪中叶,宪法的一个重大转变是把对公民的基本权利之保障纳入宪法。这样,宪法就对社会生活的私关系具有约束力。这时“宪法直接效力说”应运而生。但是,在西方学者看来,“直接效力说”不加分析和选择地将宪法的约束力运用到公民私人法律关系领域,必然导致公法和私法的混淆,导致宪法和其他部门法的功能重叠,从而最终导致宪法和其他部门法的混同,抹煞了宪法所因有的基本性质。于是“间接效力说”应产而生:“认为宪法规定虽然不对私人之间关系产生直接效力,但也不是没有关系,而是间接产生效力。私人之间的基本权保障根本上讲在私法秩序中实现,当不能得到保障而又涉及宪法有关基本权规定时,就可以受到宪法的保障,如果用公式来表示的话,那就是:公民的各项自由权利减去私法保障的部门等于宪法保障的领域。我们认为,作为成文法国家,应该保证每个部门法各自功能的发挥,不能用宪法代替其他部门法,所以“间接效力说”符合我国的国情,我国宪法诉讼的受案范围应遵循这一规则。
由于公法与私法的性质不同,私法奉行的是“法无明文禁止的即合法”。由于人们认识的有限性和社会生活的无限性,还有大量的私人关系不能由私法调整,这时普通的案件就会转化为宪法案件。公法(宪法除外)一般都是强制性的规定,各法律主体必须严格按照法律的规定行为。法官在适用法律的过程中,可能发现法律法规违反宪法的规定,这时一个普通的案件可能引起立法违宪监督的问题。从我国已出现的宪法司法适用案例看,全部是公民个人与个人之间或公民个人与相关法人之间的争议,因而与国家或公共权力无关,纯属私人之间的关系领域。因此无论从理论上还是从实践上看,宪法诉讼仅仅限于私领域。
2 宪法诉讼的程序
宪法诉讼要遵循“穷尽其他救济规则”。也就是上文提到的“间接效力说”。当法院在审理案件的时候,首先考虑的应是其他救济,而不是宪法救济。这时就会涉及到一个普通案件如何转化为一个宪法案件。首先法院在受理案件后,应以普通的程序审理,如果在审理的过程(无论是一审还是二审)中发现其他部门法不能解决纠纷,合议庭就应该写出自己的法律意见,并作出充分的论证,提请上级人民法院适用宪法解决纠纷。如果上级法院认为下级法院的法律意见正确,可以受理此案,这样普通的案件就转化成为宪法案件。从这里可以看出:第一,有权审理宪法案件的最低法院是中级人民法院,基层人民法院无权审理宪法案件,但它对普通案件转化宪法案件具有举足轻重的意义,因为大量的案件都是由基层法院审理的。这样就从审级上保证了宪法诉讼的权威性;第二,在对普通案件进行上诉审的过程中,二审法院如果认为其他部门法不能保护当事人的权利,仍然可以写出自己的法律意见,提请上级法院进行宪法诉讼;第三,再审程序同样适用上述规则;第四,最高人民法可以直接审理宪法案件。
上述情形是法院主动的将普通案件转化为宪法案件,如果当事人在起诉前就认为这是一个宪法诉讼,他能否主动地提出宪法诉讼呢?我们认为是可以的,不过他要做作出充分的法律说明,阐述部门法不能保护其权利的理由,并且只能向中级以上人民法院提出宪法诉讼。无论是下级法院还是当事人提出的宪法诉讼。法院均有自由裁量的权利决定是否受理,无须说明理由。
当事人如果不服一审法院对宪法案件所做的裁决,可以继续提起上诉,二审法院必须进行上诉审,做出最后裁判。但二审法院的裁判不是终局裁判(因为法院适用宪法仅仅是对宪法的理解),当事人不服的,可以提请全国人大常委会解释宪法,并在此基础上做出具有终局意义的裁决。可见:第一,宪法诉讼的二审法院是高级人民法院和最高人民法院,由于与全国人大常委会的级别相差不大,故在衍接上具有合理性,有效地达到了立法违宪监督与具体行为违宪监督的整合;第二,法院对宪法案件的裁判不具有终局意义,具有过渡性。
法院在审理普通案件过程中,如发现所适用的法律、法规违宪,应按照有关法律(如行政诉讼法和立法)的规定,提审有权机关审查法律、法规的合宪性。也就是说法院无权审查法律、法规的合宪性,它只能向有权机关提出合宪性审查的建议,以启动立法违宪监督。
3 宪法诉讼的审理方式——宪法理解
“宪法解释就是为了解决人们对宪法规范理解上的分歧而导致在执行和遵守上存在的不一致问题,如果承认任何的组织,个人都能对宪法进行解释,并按照自己的解释来遵守和执行宪法的话,如何解决难以避免的宪法规范理解分歧的问题,又如何保证对宪法遵守和执行上的统一。”这就说明宪法解释与宪法理解的区别。正如前面所述,在我国当前的宪政体制下,全国人大及其常委会是宪法的解释主体,其他机关(包括法院),组织和个人都无权解释宪法。它们适用宪法仅仅是对宪法的理解。关于二者的区别,王教授在其论文中提到了六点:第一,宪法解释和宪法理解的主体不同;第二,宪法理解是进行宪解释的前提和基础;第三,宪法理解和宪法解释要求的程度不同;第四,宪法理解和宪法解释的依据存在差别;第五,宪法解释与宪法理解的前提不同;第六,宪法解释和宪法理解的动机不同。我想最重要的是二者的效力不同,宪法解释具有终局性,不仅对此案产生效力,还对以后的类似案件具有普遍适用性,而宪法理解可以被宪法解释所推翻,因此不具有终局效力。
在宪法诉讼过程中,法院作为一个理解主体而存在的,当事人如果认为法院对宪法的理解是错误的,可以提起上诉。如果仍然不服二审法院对宪法的理解,可以提请宪法解释主体对宪法进行解释,宪法的解释对案件具有终局的约束力。当事人如果认为法院的理解是正确的,宪法的理解仅仅对此案件产生效力,不具有普遍适用性,因为判例在我国不具有法律效力。
在我们的制度建构中,主要考虑了我国的国情(前文提到的两个因素),以进化论理性主义为思想源渊,认为法院只能理解宪法,不能解释宪法,其主要职责是发现宪法问题。问题产生于实践,任何书面上的理论都是完美的。一旦运用于现实生活,就会发现这样那样的问题,因此发现宪法问题的关键在于适用宪法。而法院的主要职责在于运用法律解决社会纠纷,它们与社会实践的联系最密切,也是最能发现问题的机关。1982年宪法和立法法规定了初具规模的立法违宪监督体制,但这种体制几乎没有运转,我们认为问题的关键在于缺乏发现问题的机制,因此在我们的制度建构中,法院的主要职责是发现宪法问题,解决宪法争议只是附带功能不具有终局性。
作者：梁成意 来源：科教导刊 2010年29期
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