诉愿权是宪法基本权利体系中不可或缺的要素，为保护公民合法权益，防止国家侵犯公民合法权益，许多国家明确规定了诉愿权。本文试就公民诉愿权在我国宪法文本中的相关规定展开论述，初探我国宪法基本权利的救济权利理论研究和制度完善。
一、诉愿权概述
(一)诉愿权的内涵
“诉愿权是人民受到行政机关违法不当的行政处分，致其权利或利益受损害时，在一定期间内，请求有权管辖机关，依据一定程序，审查该处分的妥当性，而为一定解决的权利”。
诉愿权是救济权，其内涵与性质区别于作为政治权利的请愿权。请愿权是最古老的公民政治权利之一，指公民为了维护自身权益或团体、公共利益就特定事项向有关国家机关表达意见，要求其为或不为一定行为的权利，其本质属性是参与性。请愿权与诉愿的主要区别在于：第一，就主体而言，请愿权既可由一人或几人单独行使，也可由多数人集体行使，而诉愿的行使者则只能限定于特定的行政相对人：第二，就内容而言，诉愿的内容必须与自身利益相关，仅限于已经受到损害的利益，而后者既可以因牵涉自身利益也可因公共事务而请愿，其自身利益并没有受到行政主体的损害：请愿权的行使在于通过表达意愿来监督国家权力的合法或合理运作;第三，就性质而言，请愿权具有公共性，请愿权作为人民参与政治生活，表达政治意愿和请求的政治权利是一种实体f生权利，而诉愿权就具体行政行为及其所依据的规范性文件向有关国家机关提出诉求，是一种权利的行政救济权。所以尽管诉愿权与请愿权存在传统关联，但在现代宪法基本权利体系中二者是有本质性区别的，不可混淆。
同时，诉愿权也不等同于诉权。诉权是指公民在其权利和利益遭受不法侵害时，可以向法院提起诉讼，请求公正裁判的权利。诉愿权与诉权都是权利救济权，但诉愿权不同与诉权，首先，诉愿权的行使途径较之诉权更为倾向行政机关的救济。例如诉愿权是向相关主管行政机关，行政检察机关或者上级单位提出。而诉权的行使对象是司法机关。诉愿权是行政救济权利，诉权是司法救济权利。其次，诉愿权和诉权所救济的权利的侵害对象不同。诉愿权针对的权力侵害对象是国家机关及其工作人员所代表的公权力。诉权针对的实体权利侵害对象非常广泛，涉及公民个人、政府机关、社会组织等，涉及民事、行政、刑事各个领域。第三，诉愿权与诉权提起的方式不同，诉愿主要是通过向行政机关提起申诉或控告提出;诉权是包括起诉权、上诉权、抗诉权、申诉权等权能。
二、中国宪法文本中的诉愿权
在行政权日益扩大的现代社会，无论对于公民切身利益的维护还是规范约束政府行为，诉愿权都可起到重要作用。那么我国宪法中是否存在该项权利呢?它在中国宪法实践的具有怎样的规范价值呢?
《宪法》第41条第1款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利：对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”该条第3款中又规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依据法律规定取得赔偿的权利。”该条款包含六项权利：批评权、建议权、申诉权、控告权、检举和取得国家赔偿权。先前已有学者对相关宪法文本做了梳理与学理解释，结论大致如下：首先，学界普遍认为宪法41条规定的是公民的政治权利，即公民对国家机关及其工作人员的监督权。这一概念相比其他国家的现代宪法来说是我国宪法权利体系的独创。第二种观点认为41条规定基本上均属于传统宪法学所说的请愿权。
事实上，41条在我国宪法文本中是个口袋式条款，其中存在政治性的权利和非政治性的权利、实体性的权利与程序性的权利等权利类型多样交叉的结构状况。其中批评权，是指公民对国家机关及其工作人员的缺点和错误，有权提出要求克服改正的权利：建议权，是指公民对国家机关提出自己的主张和建议的权利：检举权，是指公民针对国家机关及其工作人员的各种违法或者失职行为向有关机关或部门举报的权利。它们三者是公民为了维护自身权益或团体、公共利益就特定事项向国家机关陈述意见、表达愿望的重要方式，体现了公民对国事的关心和参与，能够对国家及地方公共团体的决策产生现实影响的一类政治权利，故而是真正意义上的请愿权，他们同游行、示威、集会权都属于我国宪法中的请愿权范畴。
除去这些内容，该条文中的其他一些权利属于救济权范畴。第3款确认了“公民享有因国家机关及其工作人员的侵权行为而依照法律取得赔偿的权利”，即国家赔偿请求权，一般又包含行政赔偿与刑事赔偿两种，属于非政治性的权利。
依法可得，公民在以下两种情况下享有申诉和控告权：一种是国家机关的违法失职行为侵害到了公民的基本权利，一种是国家机关的行为确是违法失职行为但是并没有对公民权利产生损害后果。因而宪法事实上肯定了公民有通过申述与控告途径而救济其受到国家机关及其工作人员违法失职行为损害的权利。41条中涉及的申诉、控告权是针对国家机关行使的。国家机关包括：行政机关、行政检察机关、党的纪律检查委员和司法机关等。因此，当公民的权利受到国家机关及其工作人员的侵害时，不仅可以向国家行政机关提出申诉控告，特定情况下，也有权利向司法机关提出申诉控告。其中公民针对行政侵权向司法机关提起控告申诉权则属于行政诉讼的范畴。则可对宪法41条做扩大解释，引申出在我国诉愿权的范畴应当包括“裁判请求权”，但这种裁判请求权绝不可作广泛解释。诉愿权行使的前提是公民的权利受到国家机关的侵害，即侵害主体是国家机关而不是第三人，所以这里的诉愿权范畴内的“裁判请求权”仅指行政裁判请求权，并且只有在行政诉讼的范畴内诉愿权才具有其本身的行政性质和权利救济色彩。
三、关于中国宪法诉愿权现状的反思及规范改进
根据上文分析，诉愿权在中国宪法中并没有直接规定，但在规范层面上是当然存在的。然而，诉愿权在实践层面作用甚微。原因有以下几点：
首先，在宪法第41条这样的口袋性条款中，在监督权这一政治权利的光环下，加之条文本身规定的模糊与不明晰，诉愿权易受到忽视而无法发挥其规范价值。其次，我国宪法中的基本权利救济权不完善，只存在诉愿权和行政赔偿请求权，而作为权利救济的最终形式的诉讼权在宪法中是缺失的，这不仅不利于公民基本权利的保障，对诉愿权及国家赔偿请求权的行使也具有重大弊端。当公民的诉愿权受到威胁时，诉权则作为最后的保障机制出现，可以防止单纯的行政救济权的落空，让诉愿权发挥其实效性的价值。可以说诉权是诉愿权的延伸和发展，是公民抵御权利受到侵害的最后防线。所以宪法中没有规定公民诉权，是宪法基本权利救济体系的莫大遗憾!
综上所述，从完善我国基本权利救济的宏观角度出发，现行宪法中诉愿权的规范建构可进行以下改进：1.明确公民的诉愿权。因国家机关和国家工作人员的非法行为而造成的基本权利受到损害，任何人都享有申诉与控告的权利。2.在宪法中规定公民享有诉讼权利。对于受到侵害的基本权利，任何人都享有获得司法救济的权利。这样通过宪法规范对整个法律体系进行统领，为公民提供完整和充分的基本权利救济。
作者：李琳琳 来源：经济视角·中旬刊 2011年2期
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