论文关键词：关联案件的诉讼程序；权限划分与协调；行政审判
论文摘 要：从行政审判与民事审判之间的权限划分与协调角度考虑，解决关联案件的难题并不在于选择适用不同的诉讼程序，也不宜修正现行主管权限划分标准，而应当针对不同问题分別处理。对先决问题处理方案的选择，实际上是一种利益衡量的结果，而遵循民事争议与行政争议分案审理的原则更有利于避免问题的复杂化。建立纠纷解决与协调机制也具有必要性。
近年来，学界对民事与行政关联案件诉讼程序问题的研究已经取得阶段性成果，并形成了许多共识，但对其中某些问题的探讨仍须进一步深入。本文将从民事审判与行政审判之间权限划分与协调的基本原则出发，针对学界的某些观点谈谈自己的不同见解，并提出一些基本的解决难题的方案，以供学界参考。
一、解决关联案件的难题应针对不同情形分别处理
学界对关联案件诉讼程序的选择，主要有以下三种观点：一种观点主张建立行政附带民事诉讼制度；另一种观点则认为不仅要建立行政附带民事诉讼，也可以民事附带行政诉讼；再一种观点则认为，行政争议和民事争议的关联案件相当复杂，在设计程序时不能搞一刀切，而应针对不同情形分别适用不同的诉讼程序，其中包括行政附带民事诉讼、民事附带行政诉讼、当事人诉讼或者是行政诉讼与民事诉讼分别进行等。由此可见，学界基本是通过选择适用不同的诉讼程序解决关联案件的难题，其中包括附带诉讼、当事人诉讼或者是行政诉讼与民事诉讼分别进行等三种基本方案。而学界最为普遍的观点则是采用附带诉讼的制度形式。学界对建立附带诉讼主要有以下两点理由：一是从判决效力冲突角度出发，认为可以协调民事诉讼与行政诉讼之间的冲突、避免法院作出两个相互矛盾的判决，二是从诉讼效率的角度，认为可以提高审判效率，减少当事人诉累。笔者认为，根据民事审判与行政审判之间权限划分与协调的基本原理，选择适用不同诉讼程序以解决关联案件的难题做法并不可取；以上将防止判决效力之间的冲突和提高诉讼效率作为采用附带诉讼形式的理由也并不符合逻辑。
解决关联案件的难题首先涉及到民事审判与行政审判之间的权限划分与协调问题，也可以说，设计关联案件的诉讼程序就在于解决民事审判与行政审判之间的权限划分与协调问题。而根据诉讼原理，民事审判与行政审判之间的权限划分与协调问题主要关涉以下四个方面的内容：一是主管权限的划分问题，尤其是两类法院(或法庭)之间职权划分的标准问题；二是在受理关联案件时民事审判与行政审判之间的先后顺序问题。这尤其是在诉讼程序中对于先决问题的处理；三是民事判决与行政判决之间的协调问题，其中包括判决效力之间的相互承认和判决效力冲突发生后应当如何解决两个方面；四是权限冲突问题的具体解决，包括对主管权限冲突、案件受理顺序冲突以及判决效力冲突等问题的具体解决。与之相一致，关联案件的难题也可以大致分为以下几种基本类型：一是需要解决主管权限的划分与协调问题，如学界所讨论的行政机关与一般民事主体的共同侵权行为的关联案件，二是需要考虑诉讼时间顺序问题，如需要处理民事诉讼过程中的行政行为的关联案件；三是需要考虑判决效力之间的协调问题，如民事争议与行政争议基于同一事实而产生的关联案件等，四是涉及以上多方面问题的关联案件，等。因此，处理以上存在不同类型难题的关联案件，就应当针对具体问题分别寻求解决办法。具体来说：对于涉及主管权限划分与协调问题的关联案件，是需要明确各自的职权范围并决定是否需要移送管辖的问题；而对于存在先决问题的关联案件，则是需要理顺民事争议与行政争议之间的审理顺序；如果对于解决判决效力之间的协调问题则需要利用判决效力理论等等。
根据以上分析，可以得出以下结论：一是通过选择适用不同的诉讼程序，尤其是采用附带诉讼或当事人诉讼形式，以解决关联案件的难题，并不符合以上民事审判与行政审判之间权限划分与协调的基本原理；二是以上将避免判决效力之间的冲突作为建立附带诉讼的理由并不符合逻辑，因为判决效力之间的协调应当通过判决效力理论加以规范，而并不在于采用附带诉讼的制度形式；三是将提高诉讼效率作为建立附带诉讼的理由也不符合逻辑，因为，诉讼效率的提高从根本上来说应当依靠法院(或法庭)之间协调程度的提高，也并不在于一定要采用附带诉讼的形式。当然，在实践中确实存在某些关联案件并不能严格分清应当适用何种诉讼程序或者是何种程序应当先予进行。对于这些案件可以考虑合并诉讼程序加以解决，但也并不能违背以上基本原理一味地选择合并程序的方式加以解决。如果这些案件同时涉及以上多个方面的难题，笔者认为，完全可以针对这些难题分别寻求解决方案协调解决。
二、解决关联案件的难量应以明确的主管权限划分标准为前提
与以上选择适用不同诉讼程序的观点相一致，为决定具体案件适用何种程序，有许多学者建议应将关联案件加以分类。例如：与上文所述第三种观点相一致，有学者提出“以案件主要争议”为标准将关联案件划分为“以民事争议为主涉及行政争议的案件、以行政争议为主涉及民事争议的案件以及行政争议与民事争议并重的案件”三种基本类型。对关联案件是否适用附带诉讼，也有学者提出应当考虑一定因素，其中包括“行政争议与民事争议的紧密程度”、“案件本身的复杂程度”、“法院的管辖权问题”以及“要尊重当事人的选择权”，等等。笔者认为，从主管权限划分与协调的角度考虑，以上将关联案件加以分类的做法并不可取。
首先，依据案件性质以决定适用何种诉讼程序，是存在双重(或多元)审判体制或者设置不同诉讼程序的国家和地区的基本经验，也是公私法划分的结果。不同的程序设置实际上具有不同的价值基础和目标模式。即使域外存在民事法院审理行政案件或者是行政法院审理民事案件的情形，但也只是作为一种例外情形而存在。而以上将关联案件重新分类的方式，可以说，是在原有主管权限分工的基础上新增加一个权限划分标准。如何将其与原有主管权限划分标准相互衔接?其理论基础何在?等问题都将是需要进一步求证的重大理论问题。我们并不能仅仅为了方便某些案件的解决，而弱化整体审判程序设置的价值基础，
其次，以上将关联案件分类的方法实际上也是以主管权限的明确划分为预设前提，这不仅不符合事实。还会产生许多不利影响。行政审判与民事审判之间主管权限的划分基本是依据公法与私法划分的基本理论，从而，公法与私法划分问题的复杂性也直接折射到主管权限划分标准的确定问题上来。例如：在法国，行政审判权限与司法审判权限的划分标准经历了债务人和公共权力两个标准到公务标准再到多元化标准等多个历史阶段。在德国，根据《行政法院法》第40条第1款规定，对于一切未被划归其他行政法院管辖的非宪法性质的公法争议，均可以由普通行政法院管辖，但由于“公法争议”概念过于笼统，在理论上却产生了利益说、支配说、主体说、组合模式等多种学说。在日本也存在同样的情形，我国包括台湾地区也并不例外。伴随我国行政改革的不断推进，公共事业民营化等所引起的公法与私法之间的相互渗透等问题必将折射到诉讼领域的主管权限划分问题上来，从而使得行政契约与民事合同之间以及民事主体与行政主体之间如何区别等决定主管权限划分的问题都将需要人们作进一步思考。也就是说。主管权限的划分标准本身就是一个需要进一步明确的问题，如果以其作为预设前提，再增加一个新的标准，必将使主管权限划分问题更加复杂化。
再次，伴随我国行政改革的不断推进，公私法之间相互交叉和渗透的现象也会越来越多，随之而来的是，民事与行政关联案件的数量也会逐渐增加。可以说，仅就学界所提出的涉及行政裁决或行政许可一类的关联案件，也有相当的数量。如果简单将这些关联案件纳入某一种诉讼程序，也就是采用附带诉讼的形式，就有可能导致一种诉讼程序任务加重而另一程序闲置的主管权限分工失衡的结果。
最后，就这些划分标准本身而言，无论是“主要争议”，还是“争议的紧密程度”、“案件的复杂程度”等，均是一种主观标准。这些标准在实践中应如何把握?由谁认定?在诉讼的哪个阶段得以认定?这一系列问题都有可能引发争议。以上选择适用程序“要尊重当事人的选择权”的理由也令人怀疑。因为，关联案件诉讼往往涉及多方诉讼当事人，如果各方意见不一致，很可能会产生两个法庭或法院同时受理的局面。在这种情况下，如果法庭之间再相互争权或者是推卸责任，将会进一步引发诉讼权限冲突问题的发生。因此说，将关联案件重新分类的方法不仅不利于问题的有效解决，还有可能会引发新的权限冲突问题。
笔者认为。解决关联案件的难题，并不宜修正我国现行主管权限的划分标准；反之，还需要进一步明确主管权限的划分标准。只有这样，才能尽量避免权限冲突问题的实际发生，也更有利于避免问题的复杂化；而这也是解决关联案件诉讼程序难题的主要目标之一。至于如何进一步明确主管权限划分标准，学界可以作进一步探讨，因为并非本文主旨，笔者在此不再赘述。
三、处理先决问题应当尽量避免将问题复杂化
如何处理先决问题是解决关联案件难题最为核心的问题之一，但更多的学者却是概然地讨论关联案件的诉讼程序，而很少将之作为相对独立的问题加以讨论。在实践中，对于先决问题的处理却是各行其事，不一而论，根据有关学者的归纳，有民事中止行政先行、民事法庭对具体行政行为附带审查、行政附带民事诉讼、综合折中等多种模式。从学界针对实际存在的先决问题所提出的解决方案来看，有以下基本观点：一是认为应当移送有权审理的法院处理，行政审判与民事审判程序分别进行，另一是建议采用附带诉讼的制度形式。再也有学者针对行政行为作为民事诉讼的先决问题提出应根据行为的效力差异分别处理的观点。
对于先决问题的处理相当复杂，从域外经验来看，不仅不存在统一的制度模式，在理论上争议也很大。法国的一般做法是，在行政审判中如果有民事争议作为审判前提问题而存在，都应当移送普通法院决定；而普通法院对待行政行为则应当根据该问题的性质分别处理。对于行政行为的解释问题。如果该行为是行政条例，法院可以直接解释，而如果是具体的行政处理行为则需要移送行政法院决定，但如果这个具体问题的意义明确，没有争议时，普通法院也可以解释；如果是判断行政行为的合法性问题，无论是具体的行政处理或为普遍的行政条例，普通法院均无权判断其合法性，必须作为审判前提问题由行政法院裁决；但对于行政条例，若其作为侵犯公民个人自由和财产权的条件，在防止暴力行为发生的限度内，民事法院可以判断其合法性”。在德国，根据法院组织法第17条第2款规定，相应法律途径开启的法院，也可以“从所有可以考虑的法律观出发”对法律争议作出决定。因此，不仅对于先决问题。确切地说，法院也可以对各种实体法上的请求权基础作出决定，只要这些基础在内容上彼此关联。行政法院可以不受法律途径的约束，在一些被移送给它的那个案件十分重要的先决问题上参与决定，民事法院在关于职责的诉讼中，也可以对一个行政行为的违法性作出决定。以上情形也有例外，那就是，依据《基本法》第14、34条的有关规定，涉及征收和职责上的请求权诉讼不得排除普通法院的管辖权。但德国学界针对行政处分作为先决问题是否拘束民事法院问题却有提出类型化处理的观点。在日本，根据《行政案件诉讼法》第23、39、45条等有关规定，在有关确认或形成当事人之间法律关系的处分或裁决的诉讼中，根据法令的规定，在提起以该法律关系的当事人一方为被告的诉讼时，法院应当通知作出该处分或裁决的行政机关。行政机关参加诉讼可以(但也仅限于)就该处分或裁决的存在与否及效力问题提出自己的观点。行政机关参加诉讼后，有关处分或裁决存在与否及效力有无的争执已没有时，法院可撤销参加的决定。对于以上规定，日本有学者解释认为，“日本目前法制似肯定民事法院对于行政处分之效力关于是否无效或存在可以为认定”。但大多数日本学者讨论行政处分是否拘束民事法院时，多根据“公定力”原理，从权力分立的角度分析，认为行政权与司法权在其正当权限范围内的行为，均是国家之公权力行为，具有相互的效力；对此，也有学者认为，虽然原则上应当认定行政处分在未被撤销前，受到合法有效推定的约束(即公定力)，但在某些情况下则有限制，需就纷争予以类型化整理之必要。对于如何类型化处理，则类似于上文所述德国学者所提出的基本观点。在我国台湾地区，根据1998年修订的《行政诉讼法》第12条规定：“民事裁判如果以行政处分是否无效或违法为依据，应当依行政争讼程序确定。对于行政争讼程序已经开始的，于其程序确定前，民事法院应当停止审判程序”。但在理论界也存在较大争议。其中有学者分析认为，对于行政争议作为民事争议的先决问题的处理问题相当复杂，涉及到行政行为的效力、当事人权利有效保护、法院之间的权限划分与协调等重大理论问题，因此得出结论“这样的议题并没有应然的答案，只能说采取哪一种看法，就代表选择哪一种制度、贯彻其中一项价值追求，相对地，也使得另一端的价值退让、牺牲，似乎没有绝对是非的评价”。
笔者基本赞成以上我国台湾学者对解决行政行为作为民事诉讼先决问题的观点，并认为，对民事争议作为行政诉讼先决问题的解决也是如此。在此观点的基础上，笔者认为，遵循民事争议与行政争议分案审理和先决问题先行处理的原则以解决先决问题更为合适，笔者不赞成采用附带诉讼或者是上文所提出的将行政行为的效力以决定适用何种程序的观点。因为，根据民事审判与行政审判之间的权限划分与协调问题的基本原理，处理先决问题，实际上是协调法院或法庭之间受理案件的顺序问题，而并不在于解决判决效力之间的协调等其他问题。这是其一；其二，这样做也更有利于避免将问题复杂化。因为，无论是采用附带诉讼的形式还是根据行政行为的效力将行政行为分类均是在确定一个新的主管权限划分标准，很容易产生歧义(况且，行政行为的效力也应当在审理后才能够加以决定)；而由一个法院(或法庭)决定是否移送其它法院受理的做法，并不能排除先受理法院滥用职权的可能性。在这种情况下，如果当事人之间因为是否移送问题而发生争执，将会使问题更加复杂化。当然，笔者并不否定程序分立所存在的弊端，但这些弊端完全可以通过其他途径加以克服。例如，法院之间的判决效力关系可以根据既判力原理加以解决，而提高诉讼效率可以通过提高审判程序之间的协调程度加以实现等。而这正是前文所述的应针对不同情形分别处理的基本原理。
据此。笔者也建议，应当完善审前程序以尽量避免当事人在后续程序中提出先决问题而影响诉讼效率。在审前程序阶段及时处理先决问题，虽然不能完全阻止当事人在后续程序中提出以作为抗辩的理由，但至少可以减少在后续程序中提出该问题所引起的诉讼程序的反复。具体来说，法官在审前程序应当行使释明权，要求当事人在起诉时说明是否有其他附属问题需要解决，其他法院(或法庭)是否已经受理。如果存在先决问题，法官有权要求当事人另行起诉，必要时也可以直接决定是否移送其他法院受理。如果当事人不予说明而在案件过程中提出，或者是已经提出但却不另行起诉，法官有权要求其承担相应的不利法律后果。
四、建立纠纷解决与协调机制具有必要性
“法院的双轨制，无论是普通法和衡平法的二分还是行政法和民法的二分法，都将不可避免的导致管辖权的冲突”。也可以说，关联案件的复杂性也决定了民事审判与行政审判之间权限冲突的发生不可能完全避免。因此，建立一套具体的程序规则或机制以协调和实际解决权限冲突问题十分必要。对此，域外也并没有统一的做法。在法国，是通过权限争议法院专门解决权限冲突问题，包括主管权限冲突、判决效力之间的冲突以及法院之间的受理顺序问题等。在德国，对于法院之间的判决效力之间的协调是遵循系属在先原则和既判力原理，也就是要求先行受理案件的法院作出的判决对于其它法院也具有约束力；而对于管辖权冲突问题，如果法院认为当事人选择的法律途径是“不适法”的或者是当事人提出异议，法院应当听取当事人意见后作出裁定，以决定是否移送其他法院，如果被移送有关法院，该法院不得再行移送或返回原法院。这种裁定不仅具有法律途径选择上的约束力，而且“对所有审级有效”。在台湾地区。对于权限冲突问题则是由“司法院”大法官作统一解释。
在我国，立法并没有明确规定如何协调和解决具体的权限冲突问题，在实践中，一般是由最高法院作出司法解释。笔者认为，权限冲突问题的发生不仅有可能源于权限划分规则的不明确，还有可能受人为因素等诸多因素的影响，因此，不仅需要确立明确的程序规则以作为解决权限冲突问题的基本准则，也应当建立相应的协调机制以保证权限冲突问题实际发生时得以具体解决。在我国，虽然在实践中可以通过申请司法解释解决权限冲突问题，但若从效率的角度考虑，与建立纠纷解决与协调机制相比，后者对问题的解决更具有灵活性和有效性，这也更有利于协调不同性质法院或法庭之间的关系。笔者建议，我国可以利用现有审判委员会制度资源，建立纠纷解决与协调机制，以具体协调处理法院或法庭之间的权限冲突纠纷。具体做法如下：属于本院权限冲突问题应当提交本院审判委员会决定如何处理，如果涉及不同地区法院或者是不同级法院之间的权限冲突问题应当移送其共同上级法院审判委员会予以决定。审判委员会可以通过移送和指定管辖的方式以决定选择合适的法院或法庭受理，对于重大或疑难的案件，审判委员会也可以自行审理。这不仅符合我国现有审判委员会的制度特点，也具有可行性。
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