［论文关 键 词］ 和谐社会；新农村；最低生活保障；立法
［论文内容摘要］ 随着构建社会主义和谐社会伟大构想的提出和建设社会主义新农村重大决策的实施，建立农村最低生活保障及其法律制度现实地摆在了我们面前。本文从农村最低生活保障立法的现状及存在的主要问题入手，试图对我国如何建立健全新农村最低生活保障法律制度做一些探索性思考。
农村居民最低生活保障制度作为一项最基本的生存保障制度，对于保障农民基本民生，维护农村社会稳定与构建社会主义和谐新农村都具有举足轻重的意义。目前,我国正在全面建立农村最低生活保障制度，但建立这一制度的主要依据是国家政策而非法律，农村最低生活保障法制建设还没有起步，国家有必要尽快将该项法律制度建立起来，使农民的基本生存权利从法律上得到保障。
一、农村最低生活保障法制建设的现状及存在的主要问题
1.农村最低生活保障法制建设的现状。2007年最低生活保障制度在全国农村普遍建立起来，但迄今为止，我国尚无关于农村低保制度的立法。目前建立农村低保制度的依据主要是民政部于1996年印发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》《农村社会保障体系建设指导方案》以及《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》等，这些文件的精神主要是要求“有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度”。此外，党的“十六大”也提出：“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”十六届六中全会提出“逐步建立农村最低生活保障制度。”在这些文件精神的指导下，各地进行了积极的探索。由于我国的经济发展明显呈现出“东高西低”的态势，中西部地区的经济明显滞后于东部沿海地区，因此，低保制度的建立还是集中在东部沿海地区，而中、西部地区农村最低生活保障体系虽已初步建立，但由于保障对象标准过低，范围过于狭窄，很多贫困人口还未被纳入，生活较为艰难。可喜的是，2006年12月，中央农村工作会议明确提出了在“全国范围建立农村最低生活保障制度”。十届人大五次会议温家宝总理所作的政府工作报告中提出，2007年要在全国范围建立农村最低生活保障制度。2007年7月国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，迈开了构建农村居民最低生活保障法律制度的重要一步。党的十七大报告进一步指出：“完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。”这标志着农村低保已基本完成试点探索的过程，进入了全面推进的阶段。这是继城市低保成功实施以后的又一项重大制度创新，是加强“三农”工作、构建和谐新农村的又一重大举措。
2.农村最低生活保障法律制度存在的主要问题。（1）低保法律体系不健全。农村低保的试点工作已开展多年，2007年要在全国范围建立农村最低生活保障制度，但始终缺乏有力的法律支持。目前，我国还没有社会保障基本法，农村社会保障实行的也是单项法规和部门规章，功能单一，没有形成有机的法律体系。2007年7月国务院下发的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，也只是“通知”的形式，严格的讲不是法规，更不是法律，权威性不够，指导性不强，很难适应新时期农村低保工作的发展要求。（2）保障范围窄，保障标准低。我国已开展农村低保工作的地方，尤其是中西部经济不发达地区，确定的低保对象一般是无劳动能力、无生活来源及无抚养人的孤老残幼，以及因少劳力、低收入造成生活困难的家庭，因灾、病及残疾致贫的家庭。换句话说，低保主要保障对象实际上就是农村绝对贫困人口，并没有覆盖到实际生活水平下降而未达到最低生活保障线的相对贫困人口。同时农村低保标准也普遍较低，基本上是保证有饭吃、有衣穿，有柴烧的低水平生存条件。农村贫困人口的初级医疗、教育等问题还没有被纳入低保的范畴予以考虑①。（3）资金来源渠道少，低保资金匮乏。资金问题是困扰我国农村开展低保工作的核心问题，也是建立农村最低生活保障制度最重要且最难解决的问题。《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》规定：农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入。《通知》没有明确中央对低保资金的财政投入，而是将低保资金的筹集重任放在市、县（市）、乡（镇）一级。由于税费改革使乡镇经费大幅度减少，无力为低保提供资金。靠县财政提供的有限资金很难保证为所有低保户提供救济，特别是国家扶贫开发工作的重点县，政基本上是吃饭财政，无力承担低保费用，低保工作处于停顿状态。（4）低保线测算缺乏统一性和科学性。由于中国经济发展的不平衡，东西差距和城乡差距都比较明显，所以不同地区的具体的低保标准会有较大的差异。相应的，在我国现行的法律规定中，就没有全国统一的贫困线(最低生活保障线)测算指标准。1996年民政部颁布的《农村社会保障体系建设指导方案》中的规定：“保障标准根据当地农村居民最基本的生活需求、经济发展水平和财政承担能力来研究和调整，并由政府或政府主管部门公布实施。”这里只给出了一个确定农村贫困线的原则和几个参照指标，并没有提供一套全国通用的测算方法体系，从而导致在全国农村的最低生活保障制度建设中，各地方都有自己的一套标准和方法，混乱不一，极不利于我国农村居民最低生活保障制度的构建。
二、新农村最低生活保障制度的立法构想
1.正确界定低保对象，做到有的放矢。从理论上说，所有符合条件的农民都有权享受低保，即农村低保对象应包括人均年收入低于地区居民最低生活标准的所有农村人口。界定农村低保对象要以通过最大努力仍达不到最低生活保障线为衡量标准，要全面调查、了解、掌握贫困家庭的成员结构、收入水平、生活费支出、致贫原因等，在此基础上结合划定的最低生活保障线标准分类制定出属于保障对象的范围和标准，严格审批。
从实践来看，农村低保的对象应包括：一是不在法定劳动年龄的老弱病残幼，这部分主要是传统的“五保”对象。二是在法定劳动年龄内，因病因残部分或全部丧失劳动能力的困难人群。三是在法定劳动年龄内且具有完全劳动能力但由于生存环境恶劣、缺乏生活出路而导致生活贫困的人群。其中，前两类是最弱势群体，应是重点救助对象，最后一类因还具有劳动能力，对他们的帮扶救济应结合扶贫开发共同进行，或实行移民，或出外打工，重点要变输血为自我造血，以长远地解决他们的生活问题。
2.科学确定低保标准，做到应保尽保。关于农村最低生活保障标准的确定，需要综合考虑多方面的因素，主要包括以下三个方面：（1）农村居民维持基本生活的最低费用。（2）农村居民的人均纯收入。（3）地方政府财政水平的高低等。可采用的测算方法也很多，国际通用的方法主要包括两大类。第一大类是绝对标准测算法，主要包括恩格尔系数法和基本需求法。第二大类是相对标准测算法，主要包括国际贫困标准法和生活形态法。目前使用较为广泛的是恩格尔系数法②。恩格尔系数法是将家庭用于食品消费的绝对支出除以已知的恩格尔系数，从而求出所需的消费支出。根据联合国的测算，恩格尔系数在30%以下为最富裕，在40%～50%为小康水平，在50%～60%为勉强度日，在60%以上则为绝对贫困。因此各地区可以借鉴该测算方法，首先计算出本地农村居民的人均食物消费支出，再将该数值除以最低收入水平的恩格尔系数，就能得到当地农村最低生活保障标准的数值。而家庭月享受低保金＝(当地年农村最低生活标准—基于物价因素不断发生变化，为了保证其实际保障水平不下降，笔者认为应建立农村低保标准自然增长机制。具体做法是：首先，科学设定农村最低生活保障标准参照系数即农村贫困线与农民人均纯收入的比值。笔者根据国家统计局公布的相关数据得出结果是，该比值以25%左右为宜，经济发达的地区可相应减小比值，而经济落后地区则可适当调高这一比值。其次，每年底，各地在统计出本地区农民当年人均纯收入之后，就可将农民人均纯收入乘以本地区的农村最低生活保障标准比值，其结果即是下一年本地区较为合理的农村最低生活保障标准。这样能最大限度地节约管理成本，耗费最少的人力、物力和财力，最大限度地保证农村最低生活保障线调整的持续性与稳定性，真正做到应保尽保。
3.合理筹集低保资金，做到按时足额发放。（1）国家财政投入是低保资金的基本来源和可靠保证。保障全体国民的生存需要是国家的首要职责，所以在构建农村居民最低生活保障制度的问题上，对于资金筹集，政府责无旁贷。笔者建议，低保资金主要应由中央、省、市、县四级财政共同负担。其中，中央和省财政分别负担30%，设区市和县（区）两级财政分别负担20%。乡镇和村一级原则上不负担农村低保资金，部分乡镇集体经济或民营经济比较发达的地区可以考虑由乡镇财政负担一定的比例，但不宜超过10%。在县域经济比较发达的地方，如全国百强县等，中央、省和市三级财政可以少分担农村低保资金；而在县域经济比较落后的地方，如国家级、省级贫困县，其他三级财政则要适当多负担一些。确定后的各级财政分担方案在条件成熟时应及时上升为法律法规，用法律的强制力约束各级政府依法遵照执，坚决杜绝有法不依、执法不严现象。对于政府的渎职行为应及时查处，切实保障农村低保工作的依法开展。（2）社会捐助是低保资金的必要补充。建立农村居民最低生活保障制度是一项大的社会工程，在目前国家财力还不太强大，公民的整体收入水平不太高的情况下，还必须广开筹资渠道，充分调动民间各方面的积极性，经常性地通过各级、各类组织和社会各界人士大力开展形式多样的社会捐助活动，如发行彩票、进行义演、义卖活动等来筹集资金，作为农村居民最低生活保障基金的补充来源。
4.明确各方权利义务，做到尽职尽责。（1）管理核准方权利义务。管理核准方包括各级人民政府及其所属的民政部门。国务院民政部门负责全国农村居民最低生活保障的管理工作。县级以上人民政府民政部门具体负责本行政区域内的农村居民最低生活保障管理工作。财政、统计、物价、审计、劳动保障和人事等部门，在各自的职责范围内配合民政部门开展农村居民最低生活保障工作。县（市、区）民政部门、乡（镇）人民政府作为管理核准机关负责本地区农村居民最低生活保障的具体管理核准工作。村民委员会作为村民自治管理机构根据管理核准机关的委托可以承担有关管理服务工作。按时足额发放低保金是管理核准方的主要义务。（2）申请受保方权利义务。申请受保人是指凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地农村居民最低生活保障标准的农民。他们均有权依法提出低保申请，管理核准机关必须受理。申请受保人向村民委员会或街道办事处提出申请时必须出具有关证明材料，填写《农村居民最低生活保障待遇申请表》，并须保证提交的信息真实有效，否则要承担因欺瞒、伪造、虚报等行为而造成的法律后果。申请受保人家庭人均收入情况发生变化的，应当及时通过村民委员会告知管理核准机关，办理停发、减发或者增发农村居民最低生活保障待遇的手续。对管理核准方做出的任何涉及申请受保方利益的决定，申请受保人均有权提出异议，申请行政复议或提起行政诉讼。（3）监督检查方权利义务。监督检查方包括统计、物价、审计、劳动保障、人事等部门和社会公众等，有权在法定范围内对农村低保工作及各法律主体的行为依法进行检查监督，提出意见、建议或举报。
注释：
①马强、姜丽美：“我国推行农村低保制度的障碍与对策”，载《农村经济与科技》2005年第1期。
②1857年，世界著名的德国统计学家恩格尔阐明了一个定律：随着家庭和个人收入增加，收入中用于食品方面的支出比例将逐渐减小，这一定律被称为恩格尔定律，反映这一定律的系数被称为恩格尔系数。
家庭成员年人均纯收入)×享受低保待遇的家庭人口数÷12个月。
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