[论文关键词]教师，行政主体，法律关系，救济途径
[论文摘要]目前，学校与教师之间的纠纷日渐增多，而解决这些纠纷的教师申诉制度存在着诸多弊端。学校作为法律法规授权的组织应当实际享有行政主体的资格，学校与教师的法律关系有必要理顺，教师权益救济途径应当进一步拓宽。
我国的教育事业以前所未有的速度向前发展，教育已同国家的经济发展、社会进步紧密相联。国家通过法律来规范教育领域内的各种行为，法律已成为国家规制教育活动的重要手段。同时，由教育活动引发的各类纠纷也不断出现，学校与学生、学校与教师之间的纠纷频繁发生，基于此，本文就教师权利的申诉制度作一探讨。
我国的申诉制度可分为非诉讼意义上的申诉和诉讼意义上的申诉。教师申诉制度属于非诉讼意义上的申诉，它是与我国现行行政复议制度有一定联系但又不同于行政复议制度的保护教师合法权益不受侵害的救济制度。《中华人民共和国教师法》第39条规定：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的30日内作出处理，教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或上一级人民政府有关部门应当作出处理。”此条为申诉制度作出了原则性规定，但申诉制度并不完善，比如具体向谁申诉，申诉的程序，申诉决定的效力如何，都缺乏更为详细的规定。而寻求别的救济途径，往往又是劳动仲裁不受理，行政诉讼不调整，很多教师与单位之间的矛盾处于一个无人管辖无人受理的真空地带，造成教师的合法权益遭到侵害而求告无门。因此，教师权益的救济途径仅仅依靠行政申诉过于狭窄，应将教师权益的救济纳入到司法救济的范围内，这样更有利于推进我国行政法治化的进程。
一、学校作为行政主体的理论根据
学校与教师之间的关系以及教师权利的救济制度取决于学校的法律地位。在我国，目前还没有恰当的理论来解释教育领域的各个主体的法律地位及这些主体相互之间的法律关系。学校的法律地位一直处于一个尴尬的境地；一方面，一些法律、法规授权学校从事公共服务，行使公权力，学校事实上已成为一类特殊的行政主体；另一方面，人们又认为学校与一般的国家机关相区别，而把它排除在行政主体之外。这种局面造成了在司法救济中，人们无法将二者之间的所有关系定性为平等主体之间的民事关系而纳入一般的民事诉讼中，同时，学校与教师之间的争议又被排斥在行政诉讼之外。“行政诉讼实践采用法律、法规授权的组织这一概念，认为凡是法律、法规授权的组织实施公权力的行为，均可以将其视为行政行为而提起诉讼。”…什么叫“法律、法规授权的组织”?很多教科书认为：“法律、法规授权的组织是指除行政机关以外的另一类可以以自己的名义独立行使行政职能并独立承担由此产生的法律后果的行政主体。”这类组织的特性表现在：法律、法规授权的组织是非国家机关的组织，行使的是特定行政职权，行使的职权由具体法律法规所授予。学校不属于行政机关，这一点毋庸置疑，那么学校是否属于法律、法规授权的组织?根据《中华人民共和国教育法》第28条规定：“学校及其他教育机构行使下列权力：……(三)招收学生或者其他受教育者。(四)对受教育者进行学籍管理、实施奖励或者处分。……(六)聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分”。此条中，关于学校拥有的对教师的聘任、奖励、处分等权力，以及第(三)项的招生权，第(四)项的学籍管理、处分权都带有明显的强制性与单方意志性，同时，相对人对这些权力具有一定的服从性。因此，从这个意义上讲，学校在管理过程中实施的是行政权力和公共管理权力，属行政主体中法律、法规授权的组织。但是，学校在实施各种行为的过程中，哪些属于行使行政职权的行为，目前法律并无明文规定。而学校作为行政主体的地位已决定了其作出的行为，尤其是对教师作出的一些严重影响他们权益的行为，均应纳入行政行为的范畴，以便于相对方寻求相应的救济途径。既然学校是法律、法规授权的组织，是否学校与教师的关系等同于行政机关与公务员之间的关系，学校对教师作出的行政行为究竟属于内部行政行为还是外部行政行为?教师对学校的处理行为不服，能否提起行政诉讼寻求司法的救济和保护，还是只能通过行政申诉制度在行政系统内部寻求救济?
二、学校与教师的法律关系分析
我国教师的法律地位，在法律上没有具体规定。笔者认为，学校与教师的关系取决于学校在不同法律关系中的地位。如果学校以公务实施者的身份出现，与其成员之间的关系便属于行政法律关系，如果学校以民事主体身份出现，则与其成员之间的关系属私法关系。立足我国目前的教育体制改革，教师聘任体制将逐步得到推广。《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国教师法》都明确规定：学校有权聘任教师及其他职工，学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制，并应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同。但是，事实上，在目前的教育实践中，教师聘任制仍处于探索阶段，仅仅在聘用原则和聘用方式方面较为明确，其他尚未有相关规定。如果教师聘用制度在现行的学校内实行，那学校与教师之间则是一种具有劳动合同性质的聘用与被聘用的关系．双方之间处于自愿平等的地位，这种关系将取代由学校内部定编定岗的岗位聘任制而形成的学校与教师的管理与被管理的关系。但从目前的实际情况看，学校在人事任用方面没有更大的自主权，大部分教师与学校的关系仍然类似于行政机关与其工作人员的具有内部管理性质的行政法律关系。
根据《教育法》第l4条，15条的规定：国务院、地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。由此可以看出：国家对教育实施行政管理活动，对教育的管理也包括对教师的管理。国家与教师之间的关系属于国家公职关系，所谓“国家公职关系，是指国家公务员因担任国家公职、执行国家公务而与国家发生的法律关系。国家公职关系的双方主体分别是国家公务员和国家，但国家的主体地位是由国家公务员所在的行政机关所代表的。国家公职关系也可视为一种特殊的劳动关系．国家公务员从其所任职的国家行政机关领取工资报酬．享受各种保险、福利待遇。因此，我们比较一下，教师与学校的关系只是一种形式上的关系。学校作为法律、法规授权的组织，具有与行政机关同样的行政主体地位，但它所行使的公共职能只是代表国家行使的，是作为公职关系的直接主体而出现的，真正的行政主体是国家。教师虽然与公务员的名称不同，但教师是担任国家公职的工作人员，通过劳动领取工资报酬，福利待遇：除此之外，教师在任用、考核、奖励以及工资、保险福利、退休等制度中都与公务员无实质上的不同。比如，《教师法》第25条规定的教师工资不低于或高于国家公务员；以及高等学校的教师由政府发工资，并且工资标准及医疗等待遇都比照国家公务员进行；教育行政部门对不称职的教师可以进行行政处分等规定都充分说明了学校与教师的关系实际等同于国家机关与公务员之间的关系。
三、教师权利救济途径的理论探讨
目前的教师权利救济制度主要是指教师申诉制度，从性质上讲，属于行政救济。除此之外，法律没有对教师权益受到侵害后的其他救济途径以及教师对申诉决定不服是否能寻求司法解决途径作出规定。也就是说．教师申诉以行政机关的处理为最终裁决。
行政诉讼实践的发展，已使越来越多的学者对内部行政行为的可诉性问题进行重新认定而倾向于将部分内部行政行为纳入行政诉讼的范围。德、日等国关于内部行政行为不接受司法审查的理论也逐渐遭到否定。因此，在传统权力观念浓厚的环境下发展起来的行政法理论已不能满足这类权利要求我国在教育领域的法律，或者说是对教师权益救济方面的法律，仍然带有浓厚的管理型行政法的色彩。进一步拓宽教师权益救济的途径，将其纳入司法调整的范围之内．既是必要的，又是可行的(包括对国家公务员的救济)。大陆法系公务法人及其成员之间的特别权力关系类似于我国事业单位学校与教师之间的关系，我们不妨可以借鉴一下。现代行政法学界普遍认为诸如公务员、公立学校的成员等特别权力关系下的人民的基本权利应当通过司法救济途径解决．但将所有的特别权力关系的争议都纳入司法审查的范围往往是不可行的。因此，又将特别权力关系分为基础关系与管理关系，“对涉及基础关系的决定即公务员、毕生的身份资格的取得、丧失或降级等决定，可以视为可诉行‘行为。对于管理关系，如特别权力人对公务员、学生的服装、仪表规定、作息时间规定，属于行政规则，不视为行政处分，不能提起诉讼。”笔者认为，我国在调整学校与教师的关系中．也可将这种关系界定为具有特别权力性质的内部行政法律关系：将这种关系分为涉及教师基本权利的关系和其他非重要性权利关系。基本权利也就是我们所说的人身权和财产权及在此基础上派生出来的其他社会经济权利：如教师资格的认定、丧失、或给教师的经济利益、名誉等造成直接损失或间接损失的一些处理决定，均可通过行政复议、行政诉讼的渠道寻求救济；涉及其他非重要权利关系．如基于教学业务产生的对教师的管理关系或与其他教学活动相关的管理关系的行为界定为不可诉行政行为。这样既赋予行政主体一定的自主权，又可为公民寻求救济提供更为广泛的途径。
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