近些年来，国际上重大恐怖事件不断发生，各国都面临着恐怖活动的现实威胁。恐怖主义者袭击纽约世界贸易中心的“9nr事件，是传统恐怖主义向现代恐怖主义发展的一个里程碑。面对国际恐怖主义的升级，美国对阿富汗采取了军事行动，试图消灭发动“袭击的基地组织，推翻支持基地组织的塔利班政权;2003年3月20日美国对伊拉克动武的一个主要借口也是反恐。美国如此大规模地使用武力打击恐怖主义，在国际社会掀起了武力反恐是否合法和到底应该怎样才能更有效地反对恐怖主义的大讨论。
一、国际法学界围绕美国武力反恐政策及其实践的争论
(一)美国的武力反恐政策及其实践
美国对付恐怖主义的实践充分体现了其外交上的单边主义政策。历史上，美国政府主要将恐怖主义视为一种犯罪行为。其国内法将恐怖主义界定为由次国家集团或秘密组织有预谋的、以政治为动机的对非战斗目标实施的暴力犯罪行为。〔1]随着针对美国的国际恐怖活动的升级，美国学者和政治家逐步倾向于认为由个人或非国家组织实施的恐怖主义是由国内执法部门管辖的犯罪行为，而由国家实施或由国家资助、支持的恐怖主义活动则是涉及国家武装力量的国家安全问题。基于上述对恐怖主义的界定和认识，美国政府及其法律顾问在近些年的反恐实践中引用自卫权作为其行动合法性的依据，而无意寻求以国际合作为基础的安理会授权使用武力的方式对付恐怖主义(尽管其支持并积极寻求安理会对支持恐怖主义国家做出的经济制裁决定)。对近些年美国的反恐怖主义军事行动的回顾可以看出美国上述政策倾向。
1.美国对阿富汗和苏丹的导弹袭击
1998年作为对爆炸美国驻肯尼亚和坦桑尼亚大使馆事件的反应，美国对阿富汗和苏丹进行了导弹袭击。在这次袭击中，美国轰炸了被认为是恐怖主义训练场所的7所阿富汗营地，以及被认为用来生产生物武器的苏丹工厂。美国政府官员宣称其袭击是为了防止基地组织再次实施恐怖袭击，因为有证据显示其正计划袭击美国的特定目标。
2.2001年9月至12月美国对阿富汗发动空中打击
2001年9月11日发生了对纽约世界贸易中心和美国国防部五角大楼的恐怖主义袭击事件。次日，联合国安理会通过第1368号决议，在重申《联合国宪章》原则的基础上，决定使用一切手段与威胁和平与安全的恐怖主义行为作斗争，并承认各国根据(〈联合国宪章》享有单独和集体自卫的权利。美国政府立即做出了一系列反应。其中包括9月14日，美国国会授权对那些卷入这次袭击(包括为恐怖主义者和恐怖主义组织提供活动基地)的国家使用武力，以便防止任何未来的国际恐怖行为。10月7日美英军队开始了对基地组织在阿富汗的训练营和军事设施的空中打击，布什总统在一项声明中表示这一打击是为了摧毁恐怖组织在阿富汗的基地并打击塔利班体制的军事能力。
同日，美国驻联合国代表向联合国安理会主席递交了一封信，声称“2001年9月11日基地组织对美国及其国民的袭击以及仍在持续中的威胁，是塔利班政权决定允许在其控制下的阿富汗部分领土充当该组织行动基地造成的。……基地组织在阿富汗境内仍在继续训练和支助其恐怖代理人对全世界无辜人民发动袭击，并以美国国民和美国境内外的美国利益为其袭击目标……依照《联合国宪章》第51条，美利坚合众国同其他国家，在2001年9月11日美国受到武力袭击后，己采取行动行使其单独和集体自卫的自然权利，以防止和吓阻对美国的进一步袭击。我们自卫行动还可能需要对其他组织及国家采取进一步行动……3〕
3.2003年3月美国对伊拉克发动战争
20世纪90年代初的伊拉克战争后，联合国安理会做出决议，要求伊拉克销毁大规模杀伤性武器并对科威特予以赔偿，但伊拉克没有采取积极措施与国际社会合作。美国表明了以武力解决伊拉克问题的意愿，在安理会通过武力打击伊拉克决议无望的情况下，美英在西班牙支持下于2003年3月20日开始了对伊拉克的武力打击。
为证明对伊拉克武力打击的合法性，美国政府引用了两个国际法依据：即联合国安理会自20世纪90年代以来的决议，特别是第687号和1441号决议，以及美国面对拥有大规模杀伤性武器并与恐怖组织有直接联系的伊拉克萨达姆政权袭击威胁所享有的预防性自卫权。〔4〕
(二)围绕美国武力反恐行动合法性的争论
从国际法的角度来看，美国的单边主义政策主要体现在以自卫的名义，用武力对付国际恐怖主义对美国利益的侵害。美国在阿富汗的“自卫”反恐战争在国际法学者中引起了激烈的争论。反对者认为：1.自卫只能针对国家发动的攻击才可以适用，基地组织不是国家，其发动的袭击不构成武力攻击;.自卫权只对实际攻击者才可行使，塔利班不是攻击者;.自卫权只有在安理会采取必要的维持国际和平与安全的措施前才可以行使，既然安理会在2001年9月28日第1373号决议中采取了这样的措施，美国行使自卫权的条件就不复存在;
4.只有在有确凿证据证明是针对实际袭击者的情况下才产生援引自卫权的条件，在美国未能提供这样的证据证明塔利班政权参与了这一袭击的情况下不得对其发起攻击;.即使“9。11”恐怖袭击构成对美国的武力攻击，美国也只能在袭击的同时行使自卫权，在袭击结束后(即2001年9月11日后)自卫是不允许的;6.只有在获得安理会授权的前提下才能使用武力，美国自卫权理论违反了《联合国宪章》第2条第4款禁止使用武力的规定。
支持者(大多是美国学者)对此进行了反驳。他们认为虽然基地组织不是国家，但是安理会认定其对国际和平与安全构成威胁，它发动的“9。11”袭击是针对美国的国际战争的一部分，并且它还在不断发动对美国的攻击，因此，美国行使自卫权是针对正在进行的武力攻击，是正当的;塔利班政权是支持和庇护犯罪者，也应承担责任;自卫不需要安理会的授权，也不需要提供证据。具体来说，这些学者的观点有：
第一，《联合国宪章》第2条第4款有例外，即(〈宪章》第51条赋予国家的单独或集体自卫的自然权利(inherentlights)。在联合国集体安全机制因未能组建常备军和五大国经常难以达成一致而陷入瘫痪的情况下，承认这一权利就更有意义。自卫权是国家自保的必然要求，这一权利是受武力攻击的国家的自然权利，它的行使并不需要安理会的授权或许可。在安理会采取了足以维持国际和平与安全的措施之后，被武力攻击的国家的自卫权才成为不必要，否则，该国一直保有该项自然权利。国际法院曾裁决，使用武力自卫的权利必须得到武力攻击和攻击者身份的可信证据的支持。虽然提供证据对于支持这项权利是必要的，但不是行使权利的前提条件。如果一国错误使用武力自卫，就构成第51条意义上的“武力攻击”或第39条意义上的侵略，受害国和联合国有权单独或集体使用武力予以反击。
第二，自卫要求即时行动的观点来源于对“加罗林原则”的误解这一原则只适用于预防性自卫。况且，拉登承认将继续对美国进行攻击。因此，美国的自卫针对的是正在进行的武力攻击。
第三，安理会认定非国家行为者的恐怖分子的行动构成对国际和平与安全的威胁并根据《宪章》第七章采取了强制行动，决议中的措辞使用了“一切必要措施”的用语，隐含不排除使用武力的可能性。同理，美国可以采取武力行动。第四，自卫是否仅对袭击者适用问题最近在国际法委员会起草的国家责任条款中得到了澄清，即一国应对允许其领土被用来损害另一国的行为的后果承担责任。安理会第1368号决议明确提出了这些恐怖袭击发起者(包括‘支持或庇护犯罪者”)的责任。塔利班显然符合这一定义。而且理论与实践证明，无论是自卫权还是集体安全制度都不限于来自国家的威胁。
第五，安理会的实践表明，安理会根据第七章采取的强制措施与国家行使单独或集体自卫权是并行不悖的。在1990年对伊战争中，安理会采取了一系列非武力的强制措施，并断定己对伊拉克产生影响但还不足以令伊拉克撤出科威特，在伊拉克入侵科威特后的4个月内，安理会授权成员国“采取任何必要的手段”驱逐伊拉克军队。而与此同时，安理会重申了科威特单独或集体自卫的自然权利。同样的授权模式见于第1368号决议，该决议中采取的措施并不能决定性地打击基地组织及其庇护者，应视为美国行使自卫权的补充。
第六，证据问题。安理会决议没有明确指明攻击者或庇护者，但这不妨碍美国针对基地组织、塔利班政权发动军事打击。行使武力自卫的权利并不依赖于国际机构对证明攻击者或庇护者的证据的充分性的判断。无论是《联合国宪章》的准备资料还是宪章第51条似乎都没有这样的证明要求，相反第51条保留了“自然权利”，它显然是受害国及其盟国自身行使的权利，并由它们判断武力攻击是否发生以及来自何处。否则，若一国不能说服安理会的确存在武力攻击，就会冒坐等事实上的武力攻击的危险，这显然不符合国家的正当自卫高于一切的原则。〔6〕
第七，即便美国对阿富汗的军事攻击不符合《宪章》第51条的规定，也是正当的。因为，首先，《宪章〉的规定不再是有约束力的法律，战后国家实践己经表明他们不再遵守这些法律规定，美国有权采取先发制人的军事打击行动而不会危及国际安全与和平。〔7〕其次，20世纪的新形势使美国的先发制人的打击理由充分。第一，拟定的针对非法使用武力的保障机制，即一个强有力的安理会从未出现，自助成为唯一的选择。第二，现代情报技术像卫星遥感和通讯、侦察技术使坐等实际的攻击发生来证明一个国家的敌对意图成为不必要。第三，随着大规模杀伤性武器的出现和国际恐怖分子取得这些武器的可能性，第一次攻击会是灾难性的，比旧规则假定的小规模攻击要严重得多。第四，在起草第51条时没有预见到现在会出现有着全球触角的恐怖主义组织。这些恐怖主义组织为了发展，需要进行训练，筹措资金，研制和储藏武器，需要通讯设备、营地、技术人员和办公地点。所有这些都需要一个避难所，这只有国家能够提供，也只有国家能够剥夺。第五，随着冷战的结束，使用先发制人的武力催化战争的危险减轻。在古巴导弹危机期间遵守第51条是有意义的，当时两个核超级大国相互威慑。现在没有什么意义了，提供避难所的国家和恐怖组织自身没有先发制人的能力美国在阿富汗反恐战争之后进一步发展了先发制人的自卫的理论。布什总统将大规模杀伤性武器与恐怖主义联系起来，指出未来对美国和世界的最大威胁是恐怖分子与“邪恶国家”勾结利用后者的生化武器、核武器发动恐怖袭击。这将造成整个城市的毁灭和成千上万人丧命。“9事件令人震撼的视觉冲击力被美国政府利用，它将装满航空汽油的飞机的撞击效应与大规模杀伤性武器的毁灭性巧妙地联系起来，这一点在人们对“9事件记忆犹新时非常有说服力，获得了许多美国人的信任与支持。美国总统布什在对伊拉克宣战的声明中宣称:“••…•美国人民、我们的盟友不会对一个非法的政权心慈手软，这个政权正使用大规模杀伤性武器威胁世界和平。我们的陆军、海军、空军现在就是去迎接这些威胁的挑战，这是为了避免以后我们的消防员、警察和医生要在我们自己的城市街道上面对这样的威胁……”〔10〕
将大规模杀伤性武器与自卫权挂钩简直就是为打击伊拉克度身定制。美国在阿富汗战争之后将打击目标锁定为伊拉克。伊拉克在两伊战争和镇压境内库尔德人的叛乱中都使用过生化武器，遭到国际社会的谴责。伊拉克对科威特的入侵又被美国作为其侵略成性的证据。此外，美国宣传伊拉克与基地组织有联系(如拉登号召为捍卫伊拉克而进行圣战)企图进一步强化伊拉克为报复美国可能将生化武器交给基地组织发动对美国的袭击的印象。而伊拉克正好是负有国际法义务销毁大规模杀伤性武器的国家。美国的策略是利用安理会的授权用武力强制销毁所谓的伊拉克生化武器并推翻萨达姆政权，然后利用这一先例为美国先发制人的自卫权张目，进一步打击在国际法上负有义务销毁大规模杀伤性武器的国家。但是，由于法、德、俄、中的强烈反对，美国没有取得安理会的动武的授权。美国不得不直接援引所谓的先发制人的自卫权，对伊拉克发动反恐战争。
从严格意义上讲，美国对伊拉克动武并不完全属于反恐范畴，因为迄今为止既没有发现萨达姆政权与恐怖组织有任何直接的联系，又没有发现伊拉克有大规模杀伤性武器。但美国以反恐为借口武力推翻萨达姆政权，仍关系到如何开展国际反恐斗争的原则问题。其核心是究竟以联合国为主导，通过多边国际合作进行斗争，还是采取单边主义、先发制人的办法发动战争。美国对伊拉克发动战争，不仅进一步深化了武力反恐是否合法的大辩论，而且引起了全世界认真思考美国武力反恐政策的真实目的，〔11]以及如何防止武力反恐演变为现代国际法所禁止的“预防性战争”。
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